SA/Rz 2580/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i uiszczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. C. kwotę 144 zł 10/100 /słownie: sto czterdzieści cztery złote dziesięć groszy/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2580/02 UZASADNIENIE Decyzją z [...].11.2002r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2002r. nr [...], wydanej w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr 328/6 i 328/7 we wsi P., wynikającej ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, utrzymało ją w mocy. W odwołaniu skarżąca podważyła zasadność wymierzonej opłaty, gdyż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do umowy darowizny, która jest umową przenosząca własność bez wzbogacenia. W odpowiedzi na zapytanie Kolegium zawarte w piśmie z 4.11.2002r. skarżąca jednoznacznie oświadczyła, że w okresie pomiędzy zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a datą darowizny nie były poczynione na tych nieruchomościach żadne nakłady. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, ze zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zostały wprowadzone uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 9 lutego 2001r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia 27 marca 2001r. Nr 17, poz. 525). Przed zmianą planu nieruchomości o nr 328/6 i 328/7 położone były w terenach upraw rolnych oznaczonych w planie symbolem K-19. Po zmianie znalazły się w obszarze budownictwa mieszkaniowego, w wyniku czego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Okoliczność ta została potwierdzona operatem szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto Kolegium szczegółowo wyjaśniło podstawy odmowy uwzględnienia zarzutu o konieczności rozróżniania formy odpłatnej przeniesienia własności od formy nieodpłatnej. Z punktu widzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym znaczenie ma sam fakt przeniesienia własności (jako skutek zmiana właściciela), a nie to czy umowa była odpłatna, czy też nie. Ponieważ umowa darowizny jest umową przenoszącą własność należało uznać, że nastąpiło zbycie nieruchomości., co zobliguje organy administracji publicznej do stosowania art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli do pobrania jednorazowej opłaty z tyt. wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu. Nie został uwzględniony również zarzut, że zbycie nieruchomości nastąpiło wcześniej, to znaczy przed zawarciem aktu notarialnego. Bezspornym jest, że zbycie nieruchomości nastąpiło w dacie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego tj. 6 czerwca 2002r. Oświadczenia woli o zbyciu nieruchomości, które nie zostały wyrażone w formie aktu notarialnego są nieważne, czyli nie mogą wywołać pożądanych skutków prawnych. SKO stwierdziło, ze organ miał prawo do naliczenia i pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, chociaż nie ustalił, czy pomiędzy zmiana planu, a datą zbycia nieruchomości ni zostały przez właściciela poczynione nakłady mające wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Okoliczność ta została wyjaśniona przez organ II instancji i skarżąca oświadczyła, że takie nakłady nie były poczynione. Organ prawidłowo wyliczył opłatę i zastosował właściwą stawkę wzrostu wartości nieruchomości w dniu jej zbycia nieruchomości. W skardze do Sądu, skarżąca A. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. wskazała na wyrok NSA w Warszawie z 30.10.00 sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001/2/64), w którym Sąd przy okazji darowizny we współwłasności dokonał analizy zwrotu “zbycie nieruchomości", wskazując, że dotyczy ono odpłatnego przekazania nieruchomości". Ponadto , w art. 36 ust 3 tej ustawy, ustawodawca wprowadził zapis , ze w przypadku spadku wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu, przy jej zbyciu gmina dopłaca właścicielowi. Zapis ten jednoznacznie potwierdza, ze ustawodawca zakładał wzbogacenie lub zubożenie właściciela, co w przypadku darowizny nie ma miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, ze Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że zostało naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] sierpnia 202r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 lit.a i lit.c P.p.s.a. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego formę tak zwanej renty planistycznej, sprowadza się do uregulowania przez właściciela opłaty w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Przepis art. 36 ust. 9 ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 3 bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.11.2001r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01 (OSP 2003/2/16) wyraził pogląd, że do opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.). Tymczasem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił pogląd wyrażany w tej sprawie w wyżej cyt. wyroku, jak również argumentację zawartą w uzasadnieniu. Już sama ta okoliczność stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Wójta Gminy z [...] sierpnia 2002r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi co do faktu, że skarżąca dokonała darowizny oraz powołania się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001/2/64), w której wyrażony został pogląd, że gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się opłaty w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie ma ona zastosowania, gdyż skarżąca darowała nie udziały we współwłasności, a całe nieruchomości nr 328/6 i 328/7. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na wykładnię jaką dokonał Naczelny Sąd Administracyjny użytego w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy terminu “zbycie, który nie został prawnie zdefiniowany w tej ustawie. Jak słusznie Sąd wskazał w uzasadnieniu uchwały, że jedna z dyrektyw wykładni głosi, że interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego. W języku potocznym pojęcie “zbyć" oznacza – sprzedać, odstąpić coś za pieniądze, pozbyć się czegoś przez sprzedaż, zbyć ziemię, posesję (Słownik języka polskiego Warszawa 1983 str. 988). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu uchwały, że użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 ustawy termin prawny “zbycie" nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W konsekwencji – jednorazowej opłaty, o której mowa w omawianym przepisie nie można pobrać w wypadku darowizny nieruchomości. Zatem dokonana wykładnia nie odnosi się wyłącznie do zbycia udziału, ale do samej istoty pojęcia “zbycie". Przedstawiona w zaskarżonej decyzji analiza pojęcia “zbycie", przez którą zdaniem Kolegium należy rozumieć każdą formę “przeniesienie własności", wydaje się być zbyt daleko idąca, zwłaszcza z punktu widzenia podmiotu, który dokonuje rozporządzenia swoją własnością. Pojęcie “przeniesieniu własności" użyte w art. 155 k.c. odnosi się do nabywcy, a więc strony, która na podstawie określonej czynności prawnej staje się właścicielem nieruchomości. Sformułowanie “przeniesienie własności" będzie się odnosiło tak do form nieodpłatnych i jak i form odpłatnych, które w języku potocznym nazywane są właśnie terminem “zbycie" i łączone zawsze z pewnego rodzaju ekwiwalentem. Jeżeli przepis ustawy nakłada na podmiot określone obowiązki, a do takich należy zaliczyć art. 36 ust. 3 ustawy, to przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający, dlatego też Sąd opowiedział się za rozumieniem pojęcia “zbycie" w sposób wyżej przedstawiony. Rozpoznawana sprawa ma już pewną swoją historię i w tym czasie została uchylona ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie 11 lipca 2003r. W ustawie tej zostały również uregulowane zagadnienia związane z rentą planistyczną. W przepisie art. 36 ust. 4 nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazł się zapis, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel, albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Porównując ideę samego przepisu należy dojść do przekonania, że jest taka sama, jak w dotychczasowej ustawie, pod rządami której została wydana zaskarżona decyzja ale wyrażenie “zbycie" ustawodawca zastąpił terminem “sprzedaje", który to termin nie wymaga już żadnej wykładni, bo jest terminem jednoznacznym. Dokonana zmiana terminologii w przepisie, co prawda późniejszym, ale przedmiotowo tej samej idei odnośnie renty planistycznej przekonuje, że pod pojęciem “zbycie" należy rozumieć tylko takie formy przeniesienia własności nieruchomości, za którą zbywający otrzymują ekwiwalent. Reasumują przedstawione uwagi, które organ uwzględni w ponownie prowadzonym postępowaniu to konieczność prowadzenia postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.), zastosowanie przyjętej przez Sąd wykładni znaczenia terminu “zbycie" jako skutku powstania obowiązku wniesienia opłaty za zwiększenie wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a o ochronie tymczasowej zaskarżonej decyzji, wstrzymując jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 cyt. ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.