SA/Rz 38/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję SA/Rz 38/03 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi H. C. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].12.2002 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].09.1998 r. orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego istnienia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej z dnia 14.03.1985 r. /tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 z późn. zm./, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w prawie wykazu chorób zawodowych /Dz. U. Nr 132, poz. 1115/. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanej działaniem hałasu u H. C. toczy się od stycznia 1997 roku – Wywiad epidemiologiczny w tej sprawie przeprowadził lekarz zakładowy i ustalił, że w/w w latach 1956 – 1994 r. pracował w Elektrowni [...] przy obsłudze wymienników ciepła, następnie jako maszynistka kondensacji, maszynista turbin, operator kotła WP-70 oraz operator nastawni. Pracując na tych stanowiskach przez okres 38 lat był narażony na hałas o natężeniu 82 – 104 dBA. Był to hałas na ogół przekraczający normatyw higieniczny. W sierpniu 1994 r. H. C. odszedł na emeryturę. Wymieniony już w okresie pracy w Elektrowni był badany w Poradni Chorób Zawodowych PSP ZOZ oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. /1987 r. i 1992 r./, ale nie rozpoznano u niego zawodowego uszkodzenia słuchu. Kolejne badania specjalistyczne przechodził w dniach 17.10.1997 r., 27.01.1998 r. i 3.07.1998 r. i na ich podstawie powyższy Instytut wydał opinię, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu ze względu na wielkość ubytku słuchu. Na podstawie tego orzeczenia lekarskiego Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...].09.1998 r., [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Od powołanej decyzji H. C. złożył odwołanie i wniósł o skierowanie go na ponowne badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Wskazana jednostka przeprowadziła stosowne badania i w orzeczeniu z dnia 29.06.1999 r. stwierdziła obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego, który nie wykazuje klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. W takiej sytuacji Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].07.1999 r., [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].09.1998 r. Na skutek skargi H. C., Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26.01.2001 r., sygn. akt SA/Rz 1235/99 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22.07.1999 r. Sąd zalecił uzupełnić opinię Instytutu Medycyny Pracy w Ł. przez wskazanie ewentualnej innej niż narażenie na hałas przyczyny ubytku słuchu u skarżącego oraz o ustosunkowanie się do orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S. Instytut Medycyny Pracy w Ł. w uzupełniającej opinii podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił dlaczego istniejący u H. C. ubytek słuchu nie ma pochodzenia zawodowego /pismo o znaku [...]/. Organ II instancji decyzją z dnia [...].05.2001 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].09.1998 r., [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16.07.2002 r., sygn. akt SA/Rz 1228/01 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...].05.2001 r., ponieważ nie zostały zrealizowane zalecenia Sądu zawarte w poprzednim wyroku z dnia 26.01.2001 r. Dodatkowo zalecił zbadać zarzut skarżącego dotyczący zaginięcia dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego skarżącego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy zwrócił się do skarżącego o spotkanie w celu wyjaśnienia jego zarzutu dotyczącego zaginięcia dokumentacji. W trakcie spotkania wyjaśniono, że charakterystyki, których brak zarzucił skarżący, były sporządzone w trakcie poprzednich dochodzeń epidemiologicznych w latach 1987 r. i 1992 r. i zawierały informacje dotyczące narażenia zawodowego skarżącego. Informacje w nich zawarte zostały zsumowane w ostatniej charakterystyce narażenia zawodowego sporządzonej przez Elektrownię [...]. Organ odwoławczy zwrócił się więc do Elektrowni o przekazanie tych charakterystyk. Po otrzymaniu tych dokumentów, organ odwoławczy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o uzupełnienie opinii. W uzupełniającej opinii z dnia 12.11.2002 r. znak: [...] Wyższy Instytut wyjaśnił przyczyny nierozpoznania u H. C. niedosłuchu pochodzenia zawodowego. W takiej sytuacji organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].09.1998 r. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący H. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.2002 r. i podniósł następujące zarzuty: - nie zostały spełnione zalecenia Sądu w zakresie uzupełnienia dokumentacji lekarskiej także z Instytutu Medycyny Pracy w S., gdzie skarżący był czterokrotnie badany, - organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji opierał się tylko na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. /.../, - Instytut Medycyny Pracy w S. powinien także ustosunkować się do jego schorzenia słuchu, bowiem w tym Instytucie był badany 4 razy /1993 r., 1997 r. i dwukrotnie w 1998 r./. w dniu 3.12.2002 r. był w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej – Delegaturze [...] i upominał się o orzeczenia lekarskie z S., na co mu odpowiedziano, iż wystarczy tylko opinia z Ł., gdzie był badany tylko raz, - kwestionuje opinię przyjmującą, iż przyczyną jego niedosłuchu typu pozaślimakowego mogą być infekcje, zakażenia toksyczne, gdyż nigdy nie miał kontaktu z substancjami toksycznymi, ani żadnej infekcji. Natomiast w czasie pracy był narażony na hałas. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oprócz tego nadmienił, że skarżący badany był przez uprawnione placówki, łącznie 7 razy. Efektem tych badań były 4 orzeczenia lekarskie. Żadne z nich nie stwierdziło u skarżącego zawodowego uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej. W żadnym nie stwierdzono ślimakowego ubytku słuchu, który w powiązaniu z bezspornym narażeniem skarżącego na hałas dawałby podstawę do uznania u niego choroby zawodowej. Ostatnie orzeczenie jest zdaniem organu jednoznaczne, odnosi się do wszystkich poprzednich i wyjaśnienia przyczyny nie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1228/01, Sąd ten zalecił cytuję: "W postępowaniu ponownym organ wykona wskazania Sądu zawarte w poprzednim wyroku, po wcześniejszym wyjaśnieniu zarzutu zaginięcia dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego skarżącego. Uzupełniona opinia powinna wskazywać jaka poza hałasem może być przyczyna niedosłuchu stwierdzonego u skarżącego oraz ustosunkowywać się do kwestii ewentualnych sprzeczności między opinią Instytutu w Ł., a opiniami pozostałych jednostek orzeczniczych, tj. Poradni [...] wskazującej na przewlekły uraz akustyczny, jako przyczynę niedosłuchu oraz Instytutu w S., w którego rozpoznaniu brak wskazania na pozaślimakowy charakter niedosłuchu". /K. 46 akt administracyjnych, strona 6 uzasadnienia wyroku/. Art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi stanowi, że ocena prawna w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.01.2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zastrzeżenia o jakim mowa w art. 100 tej ustawy odnosi się tylko do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeto nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismami z dnia 16.09.2002 r. i 18.10.2002 r. /K. 51 akt administracyjnych/ zwrócił się do Samodzielnej Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o uzupełnienie wcześniej wydanej opinii przez wskazanie innej niż narażenie na hałas przyczyny ubytku słuchu u skarżącego oraz o ustosunkowanie się do orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodni Chorób Zawodowych w S. Na skutek powołanych pism, Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł., udzieliła odpowiedzi w pismach z dnia 10.10.2002 r., Nr [...] i 12.11.2002 r., Nr [...] akt administracyjnych/. Odpowiedź zawarta w tych pismach jest niepełna w stosunku do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Instytut w Ł. w ogóle nie ustosunkował się do rozpoznania Poradni Chorób Wewnętrznych i Chorób Zawodowych Przemysłowego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w S., zawartego w karcie informacyjnej badania konsultacyjnego z dnia 9.01.1987 r. Wskazana Poradnia stwierdziła, cytuję: "Po przeanalizowaniu stanu zdrowia, dokumentacji chorobowej oraz charakterystyki stanowiska pracy i narażenia zawodowego stwierdza upośledzenie słuchu ucha lewego typu odbiorczego oraz krzywej audiometrycznej o przebiegu typowym dla przewlekłego urazu akustycznego. Ucho prawe nie wskazuje tak znacznego upośledzenia słuchu jak lewe, a zaniżenie krzywej audiometrycznej mieści się w granicach 20 dB od normy wiekowej. Ustalono konieczność powtórnego przebadania po upływie 6 m-cy celem ustalenia dynamiki zmian w narządzie słuchu". Instytut w Ł. nie ustosunkował się również do orzeczenia lekarskiego z dnia 24.08.1998 r., Nr [...], wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. /K. 12 akt administracyjnych/. W orzeczeniu tym stwierdzono: "Niedosłuch obustronnie typu odbiorczego. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą UP-26 dB, UL-36 dB. Wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym /uchu prawym/ nie daje podstaw do rozpoznania chorobowy zawodowej narządu słuchu". We wcześniejszej uzupełniającej opinii z dnia 10.04.2001 r., Nr KA 77/2001, Instytut w Ł. podał, że za kliniczne cechy uszkodzeń słuchu spowodowane hałasem uważa się upośledzenie społecznej wydolności słuchu /ubytek >30 dB/, lokalizację ślimakową ubytku z załamkami audiometrycznymi przy 4000 Hz. Następnie stwierdził, iż podobne stanowisko w sprawie zajął wcześniej Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. To ostatnie lakoniczne stwierdzenie nie jest odpowiedzią związaną z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślił, iż w rozpoznaniu Instytutu w S. nie podano, iż niedosłuch u skarżącego jest pochodzenia pozaślimakowego. Podobieństwo opinii w zakresie, że ubytek słuchu w uchu prawnym nie przekracza 30 dB nie ma znaczenia jurydycznego na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, które ma w tej sprawie zastosowanie w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. Nr 132, poz. 1115/. Na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.02.1999 r., sygn. akt III RN 110/98-OSNAPiUS Nr 22/99, poz. 709 i podkreślił, że ubytek słuchu niższy od 30 dB nie ma znaczenia prawnego w sprawie choroby zawodowej. Dodał, że Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. bliżej nieoznaczone, nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. – Dz. U. Nr 78, poz. 483/, zatem nie mogą ograniczać uprawnień obywateli wynikających z ustaw i rozporządzeń. W zaleceniach Naczelnego Sądu Administracyjnego mówi się też o konieczności uzupełnienia opinii Instytutu w Ł. w zakresie – co poza hałasem może być przyczyną niedosłuchu stwierdzonego u skarżącego. Na to pytanie wskazany Instytut udzielił odpowiedzi ogólnej i zaznaczył, że z powodu na niedostatek danych w historii choroby skarżącego – niemożliwe jest jakie czynniki pozaślimakowe mogły powodować u niego upośledzenie słuchu. Na podstawie akt administracyjnych, nie można ustalić czy Instytut w Ł. dysponował historią choroby skarżącego z zakładów leczniczych /np. z poradni laryngologicznej i ogólnej/. Skarżący twierdził, iż nie miał styczności z substancjami toksycznymi, ani też nie chorował na choroby o pochodzeniu infekcyjnym. Na rozprawie sądowej /17.12.2004 r./ skarżący podał, iż leczył się w Przychodni Zakładowej przy Hucie [...] i okazał Sądowi do wglądu historię choroby okresu do 30.05.1974 r. – 20.10.1987 r., zatem ten materiał dowodowy może być wykorzystany w ponownym postępowaniu administracyjnym. Orzeczenie lekarskie z Instytutu w S. z dnia 24.08.1998 r. nie zawiera uzasadnienia, ani też wyników badań, przeto w takim stanie rzeczy Instytut w Ł. nie był w stanie szczegółowo ustosunkować się do orzeczenia lekarskiego wydanego przez pierwszy Instytut. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych /§ 7 ust. 1 rozporządzenia z 18.11.1983 r./ ma charakter opinii biegłego, zatem oprócz konkluzji powinno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97 – ONSA 2/2000, poz. 63/. Fakt, że organ inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniem lekarskim i nie może dokonywać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, nie zwalnia organu od obowiązku oceny takiego orzeczenia w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w przypadku dostrzeżenia istotnych wątpliwości organ powinien wezwać jednostkę orzeczniczą do ustosunkowania się do tych wątpliwości. Wątpliwości organu lub wynikające z zaleceń Sądu powinny być przedstawione opiniującemu w formie konkretnych pytań. Uzasadnienie orzeczenia powinno być jasne i pełne oraz zredagowane w sposób umożliwiający zrozumienie istoty rzeczy przez strony. Z uzupełniającej opinii Instytutu w Ł. nie wyjaśniono w sposób jasny na jakiej podstawie można odróżnić w sposób ewidentny uszkodzenie słuchu typu ślimakowego od uszkodzenia pozaślimakowego, a także czy uszkodzenie słuchu spowodowane czynnikami zewnętrznymi i wewnętrznymi /hałas, choroba uszu/ wyłącza zawodowe uszkodzenie słuchu, a jeżeli tak to dlaczego. Skoro organ odwoławczy nie zrealizował w pełnym zakresie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego /omówionych w niniejszym uzasadnieniu/, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 i art. 99 przepisów wprowadzających orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni n/w wskazówki: 1/ uzupełni dokumentację lekarską i w tym celu wezwie skarżącego o przedstawienie historii choroby, którą okazał na rozprawie sądowej ewentualni innych dokumentów lekarskich i wyników badań. Ponadto zwróci się do Zakładowej Przychodni Zdrowia przy Hucie [...] o przedstawienie organowi historii choroby skarżącego lub innych wyników badań z poradni laryngologicznej, wewnętrznej i ogólnej. 2/ zwróci się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przedstawienie dokumentacji lekarskiej skarżącego na podstawie której wydano orzeczenie lekarskie z dnia 24.08.1998 r., Nr [...], 3/ po zebraniu dokumentacji lekarskiej zwróci się ponownie do Instytutu w Ł. o uzupełnienie opinii w następującym zakresie: - czy w świetle uzupełnionej dokumentacji lekarskiej Instytut popiera swoje orzeczenie nr [...] z dnia 29.06.1999 r., - poza tym Instytut powinien ustosunkować się do rozpoznania charakteru schorzenia przez Poradnię Chorób Wewnętrznych i Zawodowych Przemysłowego Specjalistycznego ZOZ w S., a jeżeli nie podziela tego rozpoznania powinien podać z jakich powodów, - powinien ustosunkować się do orzeczenia lekarskiego Instytutu w S., przede wszystkim w aspekcie charakteru upośledzenia słuchu u skarżącego /ślimakowe lub pozaślimakowe/ i wskazać motywy z tym związane, - w przypadku popierania orzeczenia z dnia 29.06.1999 r. Instytut w Ł. powinien wyjaśnić na jakiej podstawie można odróżnić w sposób ewidentny uszkodzenie słuchu typu ślimakowego od pozaślimakowego, - czy może istnieć u skarżącego mieszane uszkodzenie słuchu spowodowane czynnikami zewnętrznymi i wewnętrznymi /hałas, choroba np. infekcyjna i czy taki stan rzeczy może być uznany za chorobę zawodową, a jeżeli nie to dlaczego przy założeniu, że przepisy rozporządzenia z dnia 18.11.1983 r. nie uzależniają istnienia choroby zawodowej słuchu od wielkości 30 dB/. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym kierunku pozwoli organowi odwoławczemu na podjęcie stosownej decyzji z jednoczesnym zachowaniem wymagań przewidzianych w art. 7 i 8 k.p.a.