SA/Rz 454/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; SA/Rz 454/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej - astma oskrzelowa (poz.3) i przewlekłego zatrucia rozpuszczalnikami organicznymi (poz. 1) - utrzymał zaskarżoną nim decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art.138 § l pkt l Kpa oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął je na skutek wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R., który zgłosił podejrzenie u E. G. chorób zawodowych - przewlekłe zatrucie benzyną i astma oskrzelowa. Dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone przez tegoż Inspektora wykazało, że w latach 1985-91 pracowała ona jako pomoc wychowawcy w przedszkolu. Od roku 1993 do kwietnia 2002r. zatrudniona była na stanowisku kierownika punktu przyjęć pralni chemicznej w D. Do marca 2001 r. był to pełen etat, a następnie 1/2 etatu. Ponadto od lipca 2001 r. pozostawała na zwolnieniu lekarskim i urlopie wypoczynkowym. Do obowiązków E. G. we wspomnianej pralni należało przyjmowanie i wydawanie odzieży, prowadzenie dokumentacji oraz przygotowywanie odzieży do wydania jej klientom (prasowanie, odparowywanie, wyczesywanie i pakowanie). Odzież ta była prana w roztworze benzyny ekstrakcyjnej w zakładzie w M. i przywożona do oddziału w D. Wykonane pomiary stężeń benzyny w powietrzu nie wykazały obecności oparów tej substancji. Ekspozycja dzienna w okresie jesienno - zimowym wynosiła 2-3 godzin dziennie, natomiast latem była mniejsza. Podczas pracy w pralni, oprócz możliwości narażenia na opary benzyny miała kontakt z pyłem włókien materiałów. Jako pierwszy orzeczenie lekarskie wydał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R., który stwierdził brak podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej i przewlekłego zatrucia chemicznego, jako chorób zawodowych. W uzasadnieniu stwierdzono, że przeprowadzone badania i dokumentacja medyczna nie ujawniły zmian chorobowych, mających związek z przebytym narażeniem. Na ponowne badanie E. G. została skierowana do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., gdzie potwierdzono postawione wcześniej diagnozy, nie znajdując podstaw do rozpoznania schorzeń zawodowych. Rozpoznano jedynie uczulenie na alergeny kurzu domowego i zespół neurasteniczny, które to jednostki chorobowe nie mieszczą się w obrazie klinicznym zgłoszonych podejrzeniem chorób. Na podstawie tak zebranego materiału Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. G. choroby zawodowej - astma oskrzelowa (poz. 3) oraz przewlekłe zatrucie rozpuszczalnikami organicznymi (poz. 1). Od decyzji tej odwołała się do organu II instancji E. G. W odwołaniu zarzuciła stronniczość w ocenie warunków pracy i narażenia zawodowego a także pominięcie opinii lekarzy podstawowej opieki zdrowotnych oraz leczących ja specjalistów pulmonologa i pulmonologa - alergologa. Inspektor prowadził kontrolę zakładu w lipcu a więc wówczas, gdy stężenie czynników szkodliwych było niskie z uwagi na intensywne wietrzenie. Ustalając narażenie oparł się tylko na twierdzeniach właściciela zakładu a nie dał wiary jej wyjaśnieniom. Domagała się poszerzenia badań diagnostycznych przez biegłych lekarzy. Podniosła również, że nie zgadza się z wydaną decyzją i orzeczeniami lekarskimi, ponieważ jej zdaniem występujące u niej objawy chorobowe mają związek z pracą. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej znaczenie pierwszorzędne ma dowód z opinii biegłego, jakimi są orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione do tego placówki medyczne posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu medycyny pracy. W sprawie lekarze tacy wykonali testy wziewne i skórne z potencjalnymi alergenami środowiska pracy odwołującej, które wypadły ujemnie. Nie rozpoznano też objawów astmy oskrzelowej badaniem spirometrycznym i prowokacją wziewną z histaminą. Konsultacje neurologiczne nie potwierdziły uszkodzenia ośrodkowego, ani obwodowego układu nerwowego. Nie stwierdzono też cech uszkodzenia wątroby, a funkcja układu krwiotwórczego wypadła prawidłowo. Przeprowadzona szeroka diagnostyka objęła wszelkie kierunki działania potencjalnych czynników narażenia zawodowego potwierdzone dwiema spójnymi opiniami lekarzy specjalistów. Odwołująca wykorzystała dwa szczeble diagnostyczne. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich nie budzą wątpliwości, a dokonane w nich rozpoznanie jest wiążące dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy nie widzi konieczności kierowania na ponowne badania lekarskie, o co wnosi odwołująca Nie przedstawiła ona nowych dowodów w sprawie pod postacią udokumentowanego narażenia na inne związki toksyczne, co wymagałoby przeprowadzenia badań lekarskich w tym kierunku. Brak pozytywnego rozpoznania schorzeń wymienionych w wykazie chorób zawodowych, jak i nie potwierdzenie wieloletniego narażenia na związki chemiczne w przekroczeniach NDS nie upoważnia do zmiany decyzji organu I instancji - konkluduje Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. G. wnosząc o jej uchylenie wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie jej słusznego interesu poprzez: przeprowadzenie tylko jednej kontroli i badań w Punkcie Przyjęć Pralni Chemicznej w D. w okresie letnim, bez badań porównawczych w okresie zimowym i przez to błędne przyjęcie, że ekspozycja dzienna w okresie jesienno-zimowym wynosiła 2-3 godz. dziennie a nie 7 godzin, jak było rzeczywiście, nie ustalenie, jakich środków chemicznych używano do czyszczenia odzieży w Pralni Chemicznej w M., nie przeprowadzenie wszystkich istotnych badań, a w szczególności testów na alergeny środowiska zawiesin chemicznych, toksycznych dla zdrowia, pominięcie przy analizie materiału dowodowego wyników badań: błędnika, EEG, spirometrii wykonywanej w czasie testu z histaminą, zdjęć zatok, badań próby wątrobowej z 1998 i 1999 r., oceny stanu zdrowia skarżącej dokonanej przez prowadzących stale leczenie lekarzy pulmonologa i alergologa, a także podnoszonego przez nią wpływu szkodliwych substancji, jakie wdychała podczas pracy na zmiany tkanek twardych zębów, co może powodować ich rozległą demineralizację. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8 i 77 Kpa. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na krzywdzący charakter decyzji i rozwinęła jej zarzuty. Przeprowadzając postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a to zasadę uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli i dochodzenia prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania do organów, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W czasie postępowania dowodowego, organ przeprowadził kontrolę miejsca pracy w okresie letnim, najkorzystniejszym klimatycznie, bowiem lokal był intensywnie wietrzony przez otwarte drzwi. Nie przeprowadził natomiast takiej kontroli w okresie zimowym, kiedy lokal był ogrzewany 2 piecami zasilanymi na gaz propan-butan i przy braku należytej wentylacji wytwarzała się mieszanka gazów uniemożliwiająca oddychanie. Swoją ocenę warunków pracy oparł także na wynikach pomiarów mikroklimatu umiarkowanego, toksykologicznych i oświetlania elektrycznego przeprowadzonych przez Firmę P. s.c. jeden raz, w miesiącu sierpniu 2001 r. Zatem przy braku badań porównawczych, nie było podstaw do przyjęcia, że ekspozycja dzienna wynosiła w Punkcie Przyjęć w D. 2-3 godz. dziennie w okresie jesicnno-zimowym a warunki pracy nie przekraczają dopuszczalnych norm. Nie zbadano, pomimo jej wniosków, jakich środków chemicznych używano do czyszczenia odzieży w Pralni Chemicznej w M., ograniczając się w tej kwestii do przyjęcia oświadczenia pracodawcy. Dokonując analizy opinii byłych lekarzy z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, organ oparł się tylko na częściowych badaniach. Nic wykonano bowiem bardzo istotnych testów na alergeny środowiska zawiesin chemicznych, toksycznych dla zdrowia. Nie wzięto zupełnie pod uwagę faktu, że organizm skarżącej reagował na testy z 2-3 godzinnym opóźnieniem. Dodała, że była w czasie badań lekarskich bezdusznie traktowana, czego dowodzi fakt, że przy teście z histaminą nie był obecny lekarz, nie zainteresowano się też reakcjami jej organizmu po badaniu. Nie uwzględniono nadto w analizie wyników badań : spirometrii, próby wątrobowej z 1998 i 1999 r., zdjęć zatok, z badań błędnika i EEG a także z oceny stanu zdrowia dokonanej przez lekarzy pulmonologa i alergologa a także stwierdzonego przez lekarza stomatologa wpływu szkodliwych substancji na zmianę tkanek twardych zębów. Konkludując, skarżąca stwierdziła, że przy tak niepełnym materiale dowodowym, organ nie miał podstaw do zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice ze skargą stwierdził, że zarzut nie uwzględnienia wyników badań jest niezasadny. Badania te bądź były brane pod uwagę (wzmianka o badaniu EEG w orzeczeniu WOMP, bądź też jednostki opiniujące ponawiały je (np. spirometria). Orzeczenia lekarskie na które powołuje się skarżąca nie zostały wydane przez jednostki uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych i nie znalazły potwierdzenia w opiniach jednostek uprawnionych do takiego rozpoznawania, stąd organy nie brały ich pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Dodał, że skarżąca nie pracowała przy maszynach pralniczych a przyjmowała i wydawała odzież do prania, stąd jej narażenie było mniejsze a uprawnione jednostki orzecznicze nie rozpoznały u niej skutków zdrowotnych takiego narażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Z mocy art. 145 tej ustawy Sad uwzględnia skargę , jeśli decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego lub procedury określonymi w jego § 1 pkt 1-3. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona dotknięta naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta odmawia stwierdzenia u skarżącej chorób zawodowych: astma oskrzelowa i przewlekłe zatrucie rozpuszczalnikami organicznymi pochodzenia zawodowego. Została ona wydana na podstawie przepisu §10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, które ma w sprawie zastosowanie z mocy §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazów chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Ten ostatni przepis przewiduje, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia rozpoczęte przed wejściem tego aktu w życie jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Postępowanie w sprawach chorób zawodowych jest postępowaniem administracyjnym, podległym regulacjom rozporządzenia, które obok przepisów o charakterze materialnym zawiera także normy procesowe. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają w nim zastosowanie w takim zakresie, w jakim odmiennych uregulowań brak w rozporządzeniu W konsekwencji, organ inspekcji sanitarnej prowadzący postępowanie w sprawie choroby zawodowej winien przestrzegać przepisów kpa, w tym także zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Dotyczy to między innymi zasady dążenia do prawdy obiektywnej ustanowionej przepisem art. 7 kpa zobowiązującym go podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Dla jej zrealizowania organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przed podjęciem decyzji (art. 77 § 1 kpa). Celem prowadzonego przezeń postępowania dowodowego jest ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej, ustanowione przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia, tj choroba pracownika, wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia w jego środowisku pracy oraz związek przyczynowy między tymi czynnikami a chorobą pracownika. Z unormowania § 1 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek ustalenia między innymi, rodzaju, stopnia i czasu narażenia zawodowego pracownika oraz sposobu wykonywania przezeń pracy. Ustalenia w tym zakresie stanowią niezbędny element materiału dowodowego, na podstawie którego zgodnie z przepisem § 7 ust.4 rozporządzenia dokonywane jest rozpoznanie choroby zawodowej przez uprawnioną jednostkę służby zdrowia wymienioną w § 7 ust. 1- 3. Jej orzeczenie, podług jednolitego stanowiska judykatury, ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Z istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji orzeczenie lekarskie winno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jak również dla stron i sądu administracyjnego nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych (patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. z 1995, Nr 2, poz. 53, z 5 maja 1994 r. I SA 102/94, ONSA z 1995 Nr 3, poz. 106, z 19 lutego 1999 r. II SA/Wr 1452/97, ONSA z 2000, Nr 2, poz. 63). Orzeczenie to nie jest równoznaczne z uznaniem choroby zawodowej, bowiem "choroba zawodowa", to pojęcie prawne a nie medyczne. Lekarze rozpoznający chorobę zawodową stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny, wypowiadając się w kwestii, czy objawy choroby odpowiadają działaniu czynnika szkodliwego . Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje natomiast właściwy inspektor sanitarny, który na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Orzeczenie lekarskie tylko wtedy odpowiada wymogom prawa, gdy jest oparte na pełnym i właściwie zebranym materiale dowodowym. Wynika to, jak Sąd zaznaczył wyżej z zapisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego, że jednostki organizacyjne wymienione w ust 1-3 wydają orzeczenie na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Obowiązek przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego obciąża inspektora sanitarnego z mocy wspomnianego art. 7 i 77 § 1 kpa i § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jego wyniki przesyła on do jednostki medycznej uprawnionej do rozpoznania choroby zawodowej. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym standardom. W szczególności, organy inspekcji sanitarnej nie zadbały o bezsporne i pełne wyjaśnienie, na jakie czynniki szkodliwe dla zdrowia była narażona skarżąca w trakcie wykonywania pracy w Punkcie Przyjęć w D. należącym do Pralni Chemicznej w M. Dotyczy to w szczególność środków używanych do czyszczenia i prania. Z informacji zawartej w formularzu postępowania wyjaśniającego wynika, że głównym takim środkiem była benzyna ekstrakcyjna. Takie sformułowanie wskazuje, że nie był to środek jedyny. Organ inspekcji sanitarnej nie ustalił, czy do czyszczenia używano także innych środków i jakich. Brak takich ustaleń nie pozwala na uznanie, że prawidłowo wyjaśniono stopień, rodzaj i czas narażenia zawodowego skarżącej i odparcie zarzutów skargi w tym zakresie. Zauważyć przy tym wypadnie, że w "Charakterystyce narażenia zawodowego" zawarta jest informacja o braku czynników szkodliwych potwierdzonym przez Laboratorium Toksykologiczne. Wyników badań tego Laboratorium brak w aktach sprawy. Jednostki wydające w sprawie orzeczenia lekarskie dysponowały zatem niepełnymi ustaleniami, co do narażenia skarżącej. Czyni to ich orzeczenia wydane z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia i przedwczesnymi. Zauważyć przy tym wypadnie, że ich orzeczenia wykluczają u skarżącej istnienie chorób zawodowych: astmy oskrzelowej i przewlekłego zatrucia chemicznego, kwalifikując te schorzenia jako wymienione w pkt 1 i 3 Wykazu chorób zawodowych . Nie wypowiadają się natomiast w kwestii, czy skarżąca nie wykazuje objawów przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanych działaniem substancji toksycznych, tj. schorzenia wymienionego w punkcie 4 Wykazu. Orzeczenia te zawierają wprawdzie szerokie uzasadnienia, jednak wobec nie ustalenia rzeczywistego i pełnego stanu narażenia nie mogą być uznane za odpowiadające wymogom prawa. Braki w materiale dowodowym, co do narażenia skarżącej , wpływające na ocenę orzeczeń lekarskich czynią zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem art.7 i 77 § 1 kpa w zw. § 1 ust. 2 oraz 7 ust. 4 rozporządzenia. W postępowaniu ponownym niezbędne będzie ustalenie w zakładzie pracy skarżącej (przy zapewnieniu jej prawa do czynnego udziału w tej czynności) wszystkich środków używanych do czyszczenia, z którymi skarżącą mogła się zetknąć podczas wykonywania czynności należących do zakresu jej obowiązków (prasowanie upranych rzeczy, ich parowanie, wyczesywanie i wydawanie klientom). W razie stwierdzenia , że były to inne - poza oparami benzyny oraz włóknami materiałów - substancje należy wystąpić o uzupełnienie orzeczeń lekarskich ewentualnie rozważyć potrzebę poddania skarżącej uzupełniającym badaniom. Przed uzupełnieniem opinii (ewentualnie badania) należy uzyskać od skarżącej te dowody leczenia, które nie zostały przedstawione jednostkom wydającym w sprawie orzeczenia lekarskie. Uzupełnione orzeczenia lekarskie winny wyjaśniać w sposób zrozumiały dla skarżącej, czy stwierdzone u niej schorzenia odpowiadają wymienionym w Wykazie chorób zawodowych a jeśli nie to dlaczego. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.