SA/Rz 705/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących H. i S. P. solidarnie koszty postępowania sądowego w kwocie 10 zł (dziesięć złotych). SA/Rz 705/03 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...].04.2003 r., Nr [...] utrzymał w mocy, zaskarżoną odwołaniem S. M., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].02.2003 r., Nr [...] nakazującą H. i S. P. przedłożyć w terminie do dnia 30.06.2003 r. projekt zmian i przeróbek dla budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu doprowadzenia do usytuowania tego budynku w obowiązującej linii zabudowy. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach decyzji przytoczył, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...].12.2002 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1229, położonej w T., ponieważ inwestorzy H. i S. P. w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].07.1998 r., Nr [...], wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Następnie, decyzją z dnia [...].02.2003 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ - nakazał H. i S. P. przedłożyć w terminie do dnia 30.06.2003 r. projekt zmian i przeróbek dla budowanego na działce nr 1229 budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu doprowadzenia usytuowania tego budynku w obowiązującej linii zabudowy. Od tej decyzji wniósł odwołanie S. M. i zarzucił, iż przedmiotowy budynek jest wykończony, a mimo to organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, co jest fikcją. Ponadto wniósł o skrócenie terminu do przedłożenia projektu zmian i przeróbek do 30 dni. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i na wstępie wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przedmiotowy budynek miał być usytuowany w odległości 15m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, która w 1997 r. stanowiła drogę wojewódzką. Budynek jest usytuowany w odległości 13,10 m od krawędzi jezdni w/w drogi i tym samym doszło do naruszenia obowiązującej linii zabudowy. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. i Miejscowy Plan Szczegółowy Centrum Miejscowości gm. T., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...].02.1993 r., opublikowany w Dz. Urz. Województwa P. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].04.1998 r., dla drogi wojewódzkiej nr ewid. 1037 w terenach zabudowanych wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od krawędzi jezdni, wynoszącą 15 m. Taką również odległość przewidziano dla tego budynku w decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...].12.1997 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Każda istotna zmiana przy realizacji inwestycji powinna być poprzedzona nową decyzją zatwierdzającą zamienny projekt. W trakcie realizacji inwestycji nie można samowolnie dokonywać zmian i odstępstw od warunków wynikających z przepisów szczególnych. Skoro inwestorzy przy realizacji inwestycji odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, przeto organ I instancji prawidłowo wstrzymał roboty budowlane, a następnie z zachowaniem 2 miesięcznego terminu wydał decyzję z dnia [...].02.2003 r. W takim stanie rzeczy postanowienie z dnia [...].12.2002 r. wstrzymujące roboty budowlane stało się ostateczne, a zatem na tym etapie postępowania brak jest możliwości ustosunkowania się do zarzutu poruszonego w odwołaniu o skrócenie terminu do przedłożenia projektu, nie może być uwzględniony, bowiem nakazany termin powinien być realny do wykonania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący H. i S. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, lub o stwierdzenie jej nieważności i zarzucili, że zaskarżona decyzja, a przede wszystkim decyzja organu I instancji z dnia [...].02.2003 r. są nierealne do wykonania, gdyż skarżący praktycznie rzecz ujmując musieliby rozebrać budynek mieszkalny i postawić go na nowo. Wskazany termin do przedłożenia projektu jest zbyt krótki do wykonania nakazu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę jest oczywiste. Podnoszone w skardze zarzuty, nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga H. i S. P. jest zasadna, ale tylko z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Na rozprawie sądowej w dniu 15.02.2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych nie ma decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].07.1998 r., Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego oraz planu zagospodarowania działki nr 1229 położonej w T. i w związku z tym zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do przedłożenia brakujących dokumentów. Organ odwoławczy wykonał zarządzenie Sądu. Na kolejnej rozprawie /14.04.2005 r./, Sąd dopuścił z urzędu dowód z akt Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] i dowód z akt związkowych Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, oznaczonych sygnaturą SA/Rz 2542/02 na okoliczności wskazane w postanowieniu dowodowym, zamieszczonym w protokole rozprawy z dnia 14.04.2005 r. Na podstawie tych akt Sąd ustalił: Decyzją z dnia [...].07.1998 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w P. udzielił H. i S. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza energetycznego napowietrznego, przyłącza wodociągowego i gazowego na działce ewidencyjnej w T. oraz wewnętrznej instalacji gazowej w budynku. Integralną częścią tego pozwolenia jest projekt budowlany opracowany przez projektanta K. B. W projekcie tym znajduje się część opisowa i graficzna projektu zagospodarowania działki nr 1229. Z części opisowej wynika, że projektowany budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 10,12 x 9,64 m miał być usytuowany w odległości 15 m od drogi T. – W. M. /była to wówczas droga wojewódzka/. W dokumencie tym nadmieniono, że poziom wody gruntowej znajduje się poniżej projektowanego poziomu posadowienia budynków. Z części graficznej projektu zagospodarowania działki nr 1229, sporządzonej przez geodetę W. G. wynika, że działka inwestorów graniczyła wówczas z drogą wojewódzką oraz z działkami o numerach: 1230, 1228/1 i 1228/2. W omawianych aktach Kierownika Urzędu Rejonowego w P. znajduje się również ostateczna decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...].12.1997 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W rozstrzygnięciu tej decyzji podano, że działka nr 1229 położona jest w MPZP gm. T. w konturze o symbolu A 22 MR/MNj – tereny budownictwa zagrodowego oraz tereny upraw polowych i ogrodów przydomowych, dopuszcza się tworzenie nowych działek siedliskowych. Wymieniony Plan zakładał nieprzekraczalną linię w terenie zabudowanym w odległości 15m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej /nr ewid. 1037/, zaś poza zwartą zabudową 40m od krawędzi tej drogi. Zaznaczono, że szerokość pasa drogowego dla drogi wojewódzkiej wynosi 20 m. Działka inwestorów nr 1229 była położona w terenie zabudowanym. Decyzją z dnia [...].08.2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1229 w T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...].10.2002 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2002 r. i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił wówczas, że odstępstwo od projektu budowlanego, polegające na usytuowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości mniejszej niż określona w pozwoleniu na budowę jest odstępstwem istotnym i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24.11.2004 r., sygn. akt SA/Rz 2542/02 oddalił skargę H. i S. P. na w/w decyzję kasacyjną /art. 138 § 2 k.p.a./ z dnia [...].10.2002 r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...].12.2004 r. Wyrokiem tym została przesądzona kwestia istotnego odstąpienia przez inwestorów od warunków zawartych w projekcie budowlanym /chodzi o odległość od krawędzi drogi publicznej/. Przedstawione ustalenia Sądu w zakresie objętym rozstrzygnięciem organów są zbieżne z ustaleniami organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].04.2003 r., Nr [...]. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające, wojewódzkie sądy administracyjne /utworzone z dniem 1.01.2004 r. w miejsce zniesionych ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego/, przy ocenie legalności zaskarżonych rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli uwzględniają z urzędu naruszenia prawa przez orzekające organy, o których nie wspomniano w skardze. Art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz drugi obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a./, z którą związany jest art. 61 § 4 k.p.a. wynika, że na organie spoczywa obowiązek ustalenia jakie podmioty mają przymiot strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Na marginesie należy nadmienić, iż postępowanie administracyjne w sprawie naprawczej /istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę/ było wszczęte i zakończone zaskarżoną decyzją przed wejściem w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/, która w art. 3 pkt 20 /słowniczek/ wprowadziła pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które może stanowić kryterium do ustalania stron postępowania. W takim stanie rzeczy, orzekające organy przy ustalaniu kręgu podmiotów mających przymiot strony powinny kierować się przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Na tle tego przepisu w judykaturze i w piśmiennictwie prawniczym utrwaliło się zapatrywanie, że w sprawach o pozwolenie na budowę i w sprawach naprawczych /art. 50-51 prawa budowlanego/, stronami postępowania są: inwestor, właściciel lub inny dysponent terenu inwestycji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.1994 r., SA/K 2500/93 – opubl. "Jurysta" Nr 12/1995 r., str. 21-22, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.04.1996 r., III ARN 87/95 – OSNAPiUS Nr 21/96, poz. 316, Stanisław Jędrzejewski – Proces budowlany, Oficyna Wydawnictwa "Branta", Bydgoszcz 1995 r. str. 37-38/. Z działką inwestorów nr 1229 graniczą n/w działki: - od północy działka nr 1230 /w 1998 r. stanowiła współwłasność łączną Z. i E. P./, - od południa działka nr 1228/2 /własność A. i S. M./ i działka nr 1228/1 /własność J. M./, - od wschodu - droga wojewódzka, obecnie powiatowa/, - od zachodu – droga dojazdowa do pól /1998 r./. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyli: właściciele działek nr 1228/1 i 1230. Nie ustalono kto jest właścicielem drogi dojazdowej do pól. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 71, poz. 838/ - zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatu, które na podstawie uchwał rad powiatowych mogą wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostek organizacyjnych będących zarządcami dróg /art. 21 ust. 1 w/w ustawy/. Organy nie ustaliły kto wykonuje obowiązki zarządcy tejże drogi powiatowej /Zarząd Powiatu P., czy jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w ostatnio powołanym przepisie/. W rozdzielniku decyzji organu I instancji z dnia [...].02.2003 r. /K. 65/2 akt administracyjnych/ wymieniono Starostę P., ale nie ma dowodu doręczenia mu tej decyzji. W takiej sytuacji Sąd przyjął, iż w/w decyzja nie została Staroście Pr. doręczona, na co organ odwoławczy nie zwrócił uwagi. Wskazane uchybienia procesowe wiążą się z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera b, art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających stanowią podstawę do kasacji decyzji obu instancji, niezależnie od tego czy miały one wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Punkt II wyroku został wydany na podstawie art. 152 p.p.s.a. Przed wskazaniem wskazówek dotyczących ponownego postępowania należy nawiązać do przepisów międzyczasowych zawartych w ustawach z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/ i z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888/. Pierwsza nowela weszła w życie z dniem 11.07.2003 r., zaś druga z dniem 31.05.2004 r. Ustawa zmieniająca z dnia 27.03.2003 r., wprowadziła do słowniczka zamieszczonego w art. 3 prawa budowlanego z 1994 r. pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu /pkt 20/. Nadała nowe brzmienie art. 5 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., którego punkt 9 stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 wiąże się zatem z definicją obszaru oddziaływania obiektu określoną w art. 3 pkt 20. Art. 7 ust. 1 omawianej noweli stwierdza, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy /noweli/, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się dotychczasowe przepisy z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Nowela z dnia 16.04.2004 r. nie zmieniła art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994 r., nadała natomiast nowe brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9, o treści jak niżej: "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Dokonana zmiana w porównaniu do poprzedniego unormowania, dostosowuje ten przepis do definicji zawartej w art. 3 pkt 20 i dodaje wyraz "oddziaływania", zatem przy wiążącym charakterze definicji nie jest to zmiana jakościowa. Art. 2 ust. 1 drugiej noweli stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej noweli, stosuje się jej przepisy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zastrzeżenia nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Zasygnalizowana kolizja między przepisami intertemporalnymi, zdaniem Sądu in merito ma charakter pozorny, bowiem nowela z dnia 16.04.2004 r. nie uchyliła przepisu przejściowego poprzedniej noweli, zatem przepis przejściowy zawarty w ustawie z dnia 16.04.2004 r. tyczy się tylko przepisów przez tą ustawę znowelizowanych. Art. 3 pkt 20 prawa budowlanego nie był tą ustawą zmieniony, zmieniono natomiast art. 5 ust. 1 pkt 9. Definicje ustawowe są normami szczególnego rodzaju, bo nakazują nadawać definiowanym zwrotom ustawowym znaczenie w nich określone /por. Zygmunt Ziembiński – Teoria prawa, Wyd. PWN, W-wa – Poznań 1972, str. 97 in principio/. W takim stanie rzeczy art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 16.04.2004 r., nie może być oderwany od definicji określonej w art. 3 pkt 20. Skoro zatem, zgodnie z art. 7 ust. 1 noweli z dnia 27.03.2003 r. do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej noweli i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, przeto w przedmiotowej sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, nie powinien być stosowany art. 3 pkt 20 i tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą z 16.04.2004 r. W związku z tym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zapewnią udział w postępowaniu aktualnym właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ustalą czy zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, czy też powołana do tego celu jednostka organizacyjna.