SA/Rz 830/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd. B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2002r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki A. Sp. z o.o. kwotę 775 zł (siedemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 830/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], nakładającą na A. sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 4000 zł . Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42, art. 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz. 1025, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 października 2002 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] przeprowadzili kontrolę dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego środkiem przewozowym - ciągnikiem MAN nr rejestracyjny [...] z naczepą nr rejestracyjny [...], należącym do firmy A. sp. z o.o. z siedzibą w K. Podczas kontroli kierowca pojazdu okazał niewypełnioną kartę opłaty siedmiodniowej za przejazd po drogach krajowych. Uznając, iż brak było w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] października 2002 r. nałożył na A. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 4000 zł. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji A. sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierujący pojazdem samochodowym obowiązany jest posiadać m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Odwołująca spółka zauważa jednak, że w czasie kontroli pojazd znajdował się już na terenie Urzędu Celnego, a sama kontrola nie odbywała się w związku z przejazdem. Urząd Celny znajduje się przy drodze lokalnej, a nie krajowej, a zatem kierujący pojazdem nie miał obowiązku posiadania dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, gdyż z dróg takich nie korzystał. Konieczność posiadania takiego dowodu powstaje dopiero z chwilą rozpoczęcia poruszania się po drogach krajowych. Dyrektor Izby Celnej nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ustanawiający obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Rodzaje, stawki i tryb wnoszenia opłaty reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.). Z jego zapisów wynika, że kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu poprzez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Kartę wypełnia jednostka, w której opłatę wniesiono, za wyjątkiem karty opłaty dobowej i siedmiodniowej, które w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu i terminu ważności mogą być wypełnione przez przedsiębiorcę. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż to określa rozporządzenie, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia). Organ powołał się również na art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, który uprawnia organy celne do kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego oraz art. 93 ust. 1 tej ustawy uprawniający te organy do nałożenia kary pieniężnej. Stawka kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych została określona w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999, ze zm.) pod pozycją 6 i wynosi 4.000 zł. W czasie przeprowadzonej w dniu 8.10.2002 r. w Urzędzie Celnym kontroli kierowca oświadczył, że posiada jedynie kartę opłaty siedmiodniowej niewypełnioną, którą okazał. W późniejszym czasie, drogą faksową, strona przekazała kserokopię karty dobowej, wydaną w dniu 29.08.2002 r. , wystawioną na samochód nr rej. [...] z terminem ważności od 07.10.2002 r. godz. 12.30 do 08.10.2002 r. godz. 12.30. Prawidłowo więc organ I instancji przyjął brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ II instancji stwierdził, że kontrola pojazdu przeprowadzona została na placu odpraw celnych Urzędu Celnego, gdzie pozostawanie pojazdu było jedynie przerwą w wykonywaniu transportu drogowego z wykorzystaniem m. in. dróg krajowych. Samochód przemieszczał się bowiem z siedziby firmy "D." w K., gdzie załadowany został towar w dniu 8.10.2002 r. do Urzędu Celnego przy ul. T. Kierowca nie miał możliwości pokonania tej trasy z pominięciem drogi krajowej nr 98, konieczne więc było posiadanie w pojeździe ważnej karty opłaty drogowej, tymczasem kierowca dysponował jedynie niewypełnionym blankietem karty. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że z przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie tylko nałożył na przewoźnika obowiązek wniesienia opłaty, ale dodatkowo nakazał kierowcy posiadanie przy sobie(nie w siedzibie firmy) dowodu uiszczenia opłaty i okazywanie na żądanie uprawnionego organu kontroli, a w przepisie wykonawczym karę wyznaczył nie za brak opłaty, ale za nie posiadanie w pojeździe dowodu jej wniesienia. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyła "A." sp.z o.o. z siedzibą w K. reprezentowana przez radcę prawnego S. W. Pełnomocnik skarżącej spółki wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zarzuty dotyczą naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędne zastosowanie. Po pierwsze pełnomocnik wywodzi, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych, drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich, drogi o znaczeniu obronnym. Teren Urzędu Celnego, gdzie przeprowadzono kontrolę nie może być w świetle tej definicji uznany za drogę krajową, w związku z czym kierujący nie miał obowiązku posiadania w czasie postoju na nim dowodu opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Po drugie – podczas kontroli pojazd mechaniczny nie wykonywał przejazdu, ale znajdował się w trakcie postoju, podczas gdy zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy kierowca jest obowiązany posiadać przy sobie i okazać dokumenty podczas przejazdu. Ponadto, niezależnie od powyższych argumentów, skarżący przedstawił dowód uiszczenia należnej opłaty ważny od 7.10.2002 r. do 8.10.2002 r. W trakcie przebywania na trenie nie będącym droga krajową kierowca nie miał obowiązku posiadania przy sobie dowodu uiszczenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi wyjaśnił, że postój pojazdu na placu odpraw Urzędu Celnego stanowił jedynie przerwę w wykonywaniu transportu drogowego z wykorzystaniem dróg krajowych. Przerwa ta wynikała z ustawowego obowiązku przedstawienia przewożonego towaru organowi celnemu, ustawodawca zaś nie określił sposobu rozliczania przerw w podróży ani nie przewidział wyjątków w poborze opłat. Dostarczenie towaru do Urzędu Celnego zawsze łączy się z koniecznością przejazdu po drodze krajowej. Zgromadzona w toku postępowania odwoławczego dokumentacja potwierdza fakt, że samochód ciężarowy jadąc z towarem z ul. L. do Urzędu Celnego przy ul. T. nie miał możliwości pokonania tej trasy z pominięciem drogi krajowej nr 98. Zachodziła więc konieczność posiadania w pojeździe przez kierowcę ważnej karty opłaty drogowej także podczas kontroli celnej. W odniesieniu do kwestii uiszczenia opłaty za okres od 7.10.2002 r. do 8.10.2002 r., organ replikuje, że pomimo realnej możliwości udowodnienia przez skarżącą faktu uiszczenia opłaty, kopia karty przedstawiona przez stronę w toku postępowania nie może stanowić dowodu uiszczenia wymaganej w niniejszej sprawie opłaty, z uwagi na ustawowy wymóg posiadania w pojeździe takiej karty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzja ta nakłada karę pieniężną na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.). Art. 92 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał karę w wysokości od 200 zł do 15.000 zł za naruszenia obowiązków lub warunków wskazanych w pkt 1-13. Przepis ten w pkt 6 określał, że karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.), uiszczenie takiej opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty. Wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w przepisach rozporządzenia, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (§ 5 ust. 6). Wymierzona zaskarżoną decyzją kara została nałożona "za brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych", a za jej podstawę powołano art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Powołany przepis brzmi następująco: "Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...)". Za naruszenie określonego w tym przepisie obowiązku ustawa nie przewiduje sankcji, zarówno w art. 87, jak i w art. 92 ust. 1, zamieszczonym w Rozdziale 11 "Kary pieniężne". Art. 92 ust. 1 w pkt 1-13 nie wymienia bowiem " nieposiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych". Ust. 2 tego przepisu zawiera natomiast delegację do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia określającego wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999, ze zm.), które obowiązywało do dnia 28 września 2003 r., w załączniku pod pozycja 6 przewidziano karę w wysokości 4.000 zł za "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (art. 87 ust. 1)". Z przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, że zakres delegacji ustawowej obejmuje kary wyłącznie za naruszenie obowiązków enumeratywnie wymienionych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tym katalogu niewątpliwie nie wymieniono wykonywania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, przewidziana została natomiast kara pieniężna za przejazd po tych drogach bez uiszczenia opłat. Oznacza to, że rozporządzenie w tym zakresie, tj. w pkt 6 załącznika wykracza poza upoważnienie ustawowe. Stwierdzenie tego faktu upoważnia Sąd do odstąpienia od zastosowania wymienionego pkt 6 załącznika do rozporządzenia. W tym miejscu należy odwołać się do art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 48B), stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Podobny zapis zawierała poprzednia Konstytucja i na tym tle w judykaturze ukształtował się pogląd przyjmujący, że sądy są uprawnione do badania czy akt podstawowy jest zgodny z ustawą i w przypadku stwierdzenia niezgodności, mogą odmówić zastosowania w konkretnej sprawie takiego przepisu (tak m. in. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 20 września 1988 r., III AZP 14/87, OSNCP 1989/3/39 i w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., III RN 33/02, OSNP 2004/7/111 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 września 2000 r., SA/Rz 215/99, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 44240, z dnia 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17). Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 stycznia 2004 r., SA/Rz 683/03 (nie publikowany), rozstrzygając w podobnym stanie faktycznym, gdzie kara pieniężna została nałożona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r za brak w pojeździe karty drogowej półrocznej, a Sąd odstąpił od zastosowania pkt 6 załącznika do rozporządzenia. Odwołując się do analogii w tamtej sprawie zaznaczyć należy, że nie ma znaczenia, iż była to karta półroczna, albowiem pkt 6 załącznika do rozporządzenia dotyczył braku w pojeździe karty jakiegokolwiek rodzaju. Sytuacja ta uległa zmianie po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym w dniu 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), która weszła w życie w dniu 28 września 2003 r., nadając nowe brzmienie art. 92 ustawy i określając w załączniku do ustawy wykaz naruszeń i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia – w tym odrębnie regulując brak w pojeździe karty opłaty drogowej miesięcznej, półrocznej i rocznej. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że kierujący pojazdem okazał niewypełniony blankiet karty siedmiodniowej, jednak jeszcze przed zakończeniem czynności kontrolnych i sporządzeniem protokołu kontroli, z siedziby przedsiębiorcy drogą faksową przekazana została karta opłaty dobowej ważna od 7.10.2002 r. godz. 12.30 do 8.10.2002 r. godz. 12.30. Podzielając zajęte przez organy orzekające w sprawie stanowisko, że kierowca samochodu ciężarowego nr rej. [...] z przyczepą, po załadowaniu w dniu 8.10.2002 r. towaru w firmie D. rozpoczął przejazd i poruszał się drogą krajową do Urzędu Celnego (zgromadzone przez organy dowody wyjaśniły to ponad wszelką wątpliwość), niezbędne było ustalenie, czy przejazd drogą krajową w dniu 8.10.2002 r. odbywał się przed godz. 12.30. W przypadku potwierdzenia, że tak właśnie było, a wskazywałaby na to zamieszczona na faksie (k.3 akt administracyjnych) data i godzina jego nadania - 8.10.2002 r. godz. 12.28, a jednocześnie uznając, w świetle wcześniejszych wywodów Sądu, że ustawa nie przewiduje kary pieniężnej za brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty – należałoby przyjąć, że karta opłaty dobowej, wypełniona prawidłowo, nie zawierająca poprawek, stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty za przejazd drogą krajową. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokonanie stosownych ustaleń w kierunku wyżej przez Sąd wskazanym. W przypadku ustalenia, że opłata za przejazd drogą krajową w dniu 8.10.2002 r. nie została uiszczona, organ zastosuje przepisy obowiązujące w chwili orzekania, mając na względzie art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na to, iż decyzja została wykonana, Sąd odstąpił od zastosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł po myśli art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).