SA/Rz 957/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uzyskania prawomocności wyroku III. zasądza na rzecz skarżących M. i A. B. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie kwotę 10 /dziesięciu/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 957/02 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].03.2000r. Nr [...] Starosty Powiatowego udzielono M. i A. B. pozwolenia na budowę garażu, w załączniku graficznym do w/w decyzji uwzględniono projektowany mur ogrodzeniowy między działką inwestorów o nr ewid. 2956 a działką sąsiednią, stanowiącą własność I. N. I. N. pismem z dn.15.05.2000r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontrolę prowadzonej budowy, uznając że zagraża ona konstrukcji jej budynku gospodarczego. Pismem z dn.28.06.2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu oględzin wyjaśnił, że prowadzone roboty budowlane obejmują ogrodzenie między działkami i brak jest podstaw do podejmowania działań dotyczących przedmiotowej budowy. W toku kolejnych oględzin w dn.31.01.2001r. inwestor – A. B. oświadczył, że na wykonanym murku będą zamontowane listwy drewniane jako elementy ażurowe ogrodzenia. Decyzją z dn.[...]02.2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonanego murku pod ogrodzenia na działce o nr ewid. 2956 w J. przy ul. W. Decyzję powyższą uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (w aktach sprawy brak decyzji kasacyjnej organu odwoławczego). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i A. B. przedstawienie oceny stanu technicznego wykonanego murku ogrodzeniowego. Ocena taka, sporządzona przez inż. W. J. została w wyznaczonym terminie przez inwestorów przedstawiona, w ocenie tej znalazło się sformułowanie, iż mur ogrodzeniowy ze względu na różnicę poziomów terenu na działce inwestora oraz działek sąsiednich w części południowej ma charakter muru oporowego i został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. Decyzją z dn. [...].02.2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art.51 ust.1 pkt 1 ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) nakazał M. i A. B. zaniechanie dalszych robót przy murku ogrodzeniowym usytuowanym na działce nr ewid. 2956 przy ul. W. w J. Analizując wpisy w dzienniku budowy oraz wykonaną ocenę stanu technicznego murku ogrodzeniowego, a także wydaną decyzję przez Starostę Powiatu z dn. [...].01.2002r. [...] obejmującą rozbudowę istniejącego garażu o boks garażowy usytuowany bezpośrednio przy granicy działki ścianą wschodnią organ uznał, że na budowę przedmiotowego ogrodzenia należało uzyskać pozwolenie na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. N., zarzucając jej niezgodność z przepisami o postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie prawa materialnego, a to ustawy prawo budowlane. Odwołująca się podniosła, że wybranie przez inwestorów warstwy ziemi i obniżenie w ten sposób poziomu działki, skutkuje koniecznością przyjęcia, że murek jest konstrukcją oporową, a przez to winien być poprzedzony uzyskaniem pozwolenia na budowę. I. N. wywiodła dalej, że działania organu I instancji są sankcjonowaniem samowoli budowlanej. Odwołująca się naprowadza dalej, że działania inwestorów są dążeniem do zlokalizowania w granicy działki garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].04.2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł wobec M. i A. B. o nakazie rozbiórki muru pod ogrodzenie, mającego charakter muru oporowego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 2956 przy ul. W. w J. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że mur ogrodzeniowy ma charakter muru oporowego, a przez to jest to obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę wydane w dn. [...].03.2000r. nie obejmowało takiej budowli, zaś wzmianka na rysunku planu zagospodarowania terenu nie mogła stanowić podstawy do budowy. Powoływanie się w decyzji organu I instancji na kolejną decyzję Starosty z dn. [...].01.2002r. Nr [...] uznano za nietrafne, skoro decyzja ta opiewa na rozbudowę garażu o boks garażowy i nie może dotyczyć muru wybudowanego w roku 2000. Organ II instancji uznał dalej, że inwestorzy musieli legitymować się pozwoleniem na budowę muru ogrodzeniowego, mającego charakter muru oporowego, a skoro go nie posiadali zasadnym jest orzeczenie o jego rozbiórce jako dokonanej samowoli budowlanej. Uznano, że to iż organ I instancji zastosował art.51prawa budowlanego "wymagało reformacji". Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli A. i M. B. zarzucając iż decyzja organu odwoławczego została podjęta "zza biurka" bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oceny skutków jej wykonania. Podnieśli, że ogrodzenie wykonano fachowo, na pewnym odcinku zapobiega ono ewentualnemu obsunięciu się ziemi, zaś samo ogrodzenie zostało wykonane w terenie o wyraźnej różnicy poziomów. Wydana decyzja o rozbiórce nie określa jakiego odcinka ogrodzenia dotyczy lecz odnosić się ma do całego ogrodzenia mającego charakter murku oporowego. Zarzucono w skardze także posługiwanie się przez organ pojęciem "muru oporowego" nie definiowanego przez prawo budowlane, a także bezsensowne zakwalifikowanie cokołu ogrodzenia jako muru oporowego. Powołano się także na orzeczenie sądowe, które wyklucza spod pojęcia obiektów budowlanych, wobec których można stosować konstrukcję nakazu rozbiórki z art.48 prawa budowlanego, ogrodzeń. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wywodząc iż charakter spornego ogrodzenia jako muru oporowego został przyjęty w ocenie stanu technicznego, opracowanej na zlecenie inwestorów. Podtrzymano pogląd o obowiązku posiadania na wykonanie przedmiotowego obiektu pozwolenia na budowę. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwanej dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia sąd uznaje, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest niespornym mianowicie, że M. i A. B. ubiegając się o pozwolenie na budowę budynku garażowego uzyskali takie pozwolenie udzielone im decyzją Starosty z dn. [...].03.2000r. Nr [...]. Na załączniku graficznym do tej decyzji zaznaczono obiekt oznaczony w legendzie jako "5. Proj. mur ogrodz. (różnica poziomów terenu po niwelacji)". W treści samego uzasadnienia do pozwolenia na budowę znajduje się także odniesienie do w/w projektu zagospodarowania działki, albowiem starosta stwierdza iż projekt ten nie jest sprzeczny z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego "S." w J. Swój zamiar inwestycyjny, choć być może niezbyt precyzyjnie, inwestorzy ujawnili organom administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art.9 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro więc inwestorzy wskazali, że przy okazji rozbudowy garażu zamierzają zrealizować ogrodzenie nieruchomości z działką sąsiednią przy określonym ukształtowaniu terenu o zróżnicowanych poziomach tych nieruchomości sąsiadujących, a na budowę ogrodzenia co do zasady nie potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę, to nie można postawić im zarzutu zrealizowania samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 prawa budowlanego. Inna ocena przedmiotowej sprawy stanowiłaby rażące naruszenie art.9 i 7 k.p.a. Trafnym jest zarzut skarżących, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona dostatecznym postępowaniem wyjaśniającym. W szczególności zdaniem sądu w tym składzie, ustalenie charakteru przedmiotowego ogrodzenia jako "muru oporowego" jest co najmniej przedwczesne. Art.3 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zaliczał do budowli m.in. "konstrukcje oporowe", zaś w pkt 9 cyt. przepisu do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zaliczał m.in. ogrodzenia. Należy więc w przedmiotowej sprawie jednoznacznie rozstrzygnąć charakter prawny obiektu, który wykonali inwestorzy, uwzględniając istniejący przed wykonaniem robót poziom gruntu obu nieruchomości oraz ewentualnie wykonane prace niwelacyjne. Zdaniem sądu oparcie się w tym przypadku wyłącznie na opinii inż. W. J. przedstawionej przez inwestorów jest niewystarczające, zwłaszcza że w treści tej opinii zaznaczono, że tylko w "części południowej" mur ten ma charakter muru oporowego. Nie można wykluczyć prawa właściciela do ogrodzenia swej działki, która tak jest ukształtowana, że z sąsiednią działką istnieje różnica poziomów. Powstaje wtedy zagadnienie, czy ogrodzenie staje się w takim przypadku, np. w części swego cokołu, także konstrukcją oporową. Tej kwestii organ odwoławczy nie wyjaśnił przy pomocy żadnych środków dowodowych np. w postaci opinii biegłego, zaś przyjął że całe ogrodzenie jest murem oporowym. Takie postępowanie organu ocenić należy jako naruszenie obowiązku wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to z kolei prowadzi do konkluzji iż naruszono dyspozycję art.7 i 77 § 1 k.p.a.. W orzecznictwie sądowym wypowiedziano pogląd, że mur oporowy stanowi konstrukcję oporową, której wykonanie nie jest zwolnione od pozwolenia na budowę na podstawie art.29 prawa budowlanego, zaś wykonany mur oporowy stanowi samodzielny obiekt budowlany (wyrok NSA z dn.12.12.1996r. II SA/Wr 236/96, OSP Nr 11/1997, poz.202). W tym więc zakresie skarżący nie mają racji, jeśli eksponują iż organ odwoławczy użył pojęcia nie znanego prawu budowlanemu. Nie miało to jednak znaczenia dla kierunku weryfikacji decyzji organu II instancji. Uznając zatem, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzec należało jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.97 § Pwsa.