I SA/Sz 1016/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2005-2006 oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu [....] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu 15 czerwca 2005 r. do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynął wniosek producenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2005. W jego treści producent wystąpił o przyznanie płatności w ramach wariantu K01b - Międzyplon ozimy do użytków rolnych o powierzchni 3,88 ha, przy czym rośliną wysianą w plonie głównym był owies, zaś w międzyplonie - żyto ozime. W oparciu o powyższy wniosek Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR - decyzją nr [....] z dnia 12 czerwca 2006 r. - przyznał stronie wsparcie rolnośrodowiskowe do całości deklarowanego obszaru. Rozstrzygnięcie powyższe doręczono w dniu 13 czerwca 2006 r. a płatność w kwocie [...] zł zrealizowano w dniu 29 czerwca 2006 r. W dniu 26 kwietnia 2006 r. producent złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, ponownie deklarując realizację wariantu K01b -Międzyplon ozimy na powierzchni 3,88 ha. Uprawą zadeklarowaną zarówno w plonie głównym, jak i międzyplonie było żyto ozime na powierzchni 2,08 ha i pszenżyto jare na obszarze 1,80 ha. W międzyplonie zadeklarowano uprawę żyta ozimego na całości gruntów. Z powyższego wynikało, iż dla areału wynoszącego 2,08 ha w plonie głównym na rok 2006 uprawiana była ta sama roślina, co w międzyplonie w roku 2005. Analogiczna deklaracja rośliny uprawianej w plonie głównym zawarta została także w złożonym równolegle wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W dniu 13 grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji wydał decyzję nr [....], na mocy której przyznał stronie wsparcie rolnośrodowiskowe na rok 2006 do powierzchni zgodnej z wnioskiem. Rozstrzygnięcie powyższe doręczono w dniu 14 grudnia 2006r. i - z uwagi na brak odwołania - stało się ono ostateczne. Pomoc w kwocie [...] zł przekazano na rachunek strony w dniu 14 lutego 2007 r. W dniu 11 maja 2007 r. producent złożył trzeci wniosek rolnośrodowiskowy, na bazie, którego wystąpił o przyznanie płatności w wariacie K01b - Międzyplon ozimy do użytków rolnych o powierzchni 4,57 ha. Dla areału wynoszącego 2,57 ha producent zadeklarował uprawę żyta ozimego w plonie głównym (dla pozostałych 2,00 ha - jęczmień jary), zaś całości gruntów uprawę żyta ozimego w międzyplonie. Oznaczało to zadeklarowanie 2,57 ha upraw z rośliną w plonie głównym analogiczną, jak zadeklarowana w międzyplonie w roku 2006. Podobnie, jak w latach poprzednich deklaracja upraw w plonie głównym, zawarta we wniosku rolnośrodowiskowym, została powtórzona w zapisach wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W dniu 24 sierpnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wystąpił do producenta z wezwaniem do złożenia wyjaśnień odnośnie uprawy tej samej rośliny w międzyplonie zadeklarowanym w roku 2006 i plonie głównym zadeklarowanym na rok 2007. W odpowiedzi na powyższe wezwanie producent złożył w dniu 3 września 2007 r. oświadczenie, zgodnie z którym zapisy wniosku na rok 2007 w zakresie plonu głównego było błędne, gdyż rośliną uprawianą w tej roli było pszenżyto jare, a nie omyłkowo wskazany owies. W dniu 25 stycznia 2008r. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji wydał decyzję nr [....], na mocy której przyznał producentowi wsparcie do powierzchni i wariantów zgodnych z wnioskiem w łącznej kwocie [....] zł. W dniu 15 marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nienależnie pobranych przez producenta na mocy decyzji z dnia 12 czerwca 2006 r. i z dnia 13 grudnia 2006 r. Zawiadomienie powyższe doręczone zostało dorosłemu domownikowi w dniu 18 marca 2013 r. W odpowiedzi producent wyjaśnił, iż prowadzi rejestr działań agrotechnicznych, dwukrotnie składał wyjaśnienia i proponował pracownikowi ARiMR naoczne sprawdzenie, czy żyto jest zaorane, lecz ten nie wyraził zgody. W dniu 18 czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wydał decyzję nr [....], na mocy której ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [....] zł. Po rozpatrzeniu odwołania producenta od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji decyzją nr [....] z dnia 15 listopada 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga na powyższą decyzję, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] doprowadziła do jej uchylenia na mocy wyroku z dnia 29 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 97/14) W opinii Sądu w poczynaniach organów Agencji zaistniało szereg nieprawidłowości, które mogły wpłynąć na sytuację prawną strony, zarówno w odniesieniu do ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd nałożył na nie obowiązek wyjaśnienia kwestii poruszonych w wyroku i przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający odnośnym normom. Zważywszy na fakt, iż realizacja zapisów wyroku wiązała się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, koniecznym było - dla zapewnienia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji uczynił odnośną decyzją uchylającą z dnia 31 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR - realizując wytyczne Sądu - w dniu 10 lutego 2015 r. skierował do producenta pismo w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, w treści którego zawarł szczegółowe informacje odnośnie przesłanek prawnych i faktycznych, jakie stanowiły podstawę dla wszczęcia w dniu 15 marca 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005 i 2006. Jednocześnie organ I instancji wezwał producenta do złożenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania - wyjaśnień w zakresie upraw prowadzonych w jego gospodarstwie w plonie głównym i międzyplonie w latach 2005-2007 oraz prowadzonego systemu uprawy, jak również okazania planu oraz rejestru działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2010, jak również wszelkich innych, znajdujących się w posiadaniu producenta a nieznanych organowi dowodów potwierdzających wykonywanie w latach 2005-2007 prac agrotechnicznych na gruntach objętych wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Przedmiotowe pisma zostały doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 11 lutego 2015 r. i pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR ustalił producent kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za lata 2005 i 2006 w łącznej wysokości [...] zł. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, iż w latach 2006-2007 producent uprawiał na części areału w plonie głównym tę samą roślinę, która stanowiła międzyplon w latach poprzednich. Tego rodzaju stan faktyczny został uznany za naruszenie odnośnych przepisów regulujących zasady prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu K01 - ochrona gleb i wód w wariancie K01b - Międzyplon ozimy, przewidujących m.in. obowiązek przyorania międzyplonów. Opisane naruszenie zasad programu rolnośrodowiskowego dotyczyło gruntów o powierzchni 2,08 ha dla płatności zrealizowanych za rok 2005 i 2,57 ha dla pomocy wypłaconej za rok 2006. Wskazana nieprawidłowość została uznana za niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do przywołanej powierzchni, co - w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm. – dalej zwane: rozporządzeniem PRŚ) - stanowiło podstawę do wstrzymania płatności i dochodzenia zwrotu już wypłaconych. Jednocześnie organ wskazał, iż podnoszona przez producenta okoliczność, jakoby zapisy wniosku na rok 2007 w zakresie deklaracji rośliny uprawianej w plonie głównym były obarczone błędem, powstałym w wyniku omyłki producenta, nie mogło zostać uznana za kwestię istotną z punktu widzenia toczącego się postępowania. Jak to bowiem wynikało z przywołanego przez Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR orzecznictwa sądów administracyjnych, rozbieżności między uprawami zadeklarowanymi we wnioskach a faktycznymi uprawami nie mogą być uznane za oczywiste omyłki, możliwe do skorygowania w każdym czasie bez konsekwencji dla płatności. Ponadto organ zauważył, iż korekta złożona przez producenta w dniu 14 września 2007 r. powielała zapisy wniosku na rok 2007, ponownie zawierając informacje o uprawie w plonie głównym tej samej rośliny, która uprawiana była w roku poprzednim w międzyplonie. Od powyższej decyzji producent wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymienioną na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że płatności za lata 2005-2006 zostały pobrane nienależnie przez producenta oraz ich zwrot nie uległ przedawnieniu na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Organ dokonał analizy spełnienia w sprawie przesłanek odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na upływ terminu przedawnienia, uznając, że w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia wynosił 10 lat z uwagi na to, że producent nie działał w dobrej wierze. Jak podniósł organ, zważywszy na fakt, że producent zobowiązany był do wiosennego przyorania międzyplonu i wysiania w plonie głównym rośliny innej, niż występująca w międzyplonie, lecz obowiązku tego zaniedbał, uprawiając w 2007 r. w plonie głównym tę samą roślinę, jaką wysiał w międzyplonie w roku 2006, nie było możliwe przyjęcie, iż działał w dobrej wierze. Kwestia ta została bardzo szeroko omówiona w treści decyzji organu I instancji, który wskazał m.in. na orzecznictwo sądowe, jednoznacznie rozstrzygające w tej kwestii. Jak nadmienił organ, beneficjent w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie okoliczności przemawiałyby za przyjęciem stanowiska odmiennego, od wyrażonego powyżej. Następnie organ odwoławczy podał, że producent występując o przyznanie płatności, każdorazowo podpisywał zobowiązanie (część wniosku) do nieprzerwanego, pięcioletniego przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Jednym z warunków uczestnictwa w tym programie był nakaz przestrzegania wymogów przewidzianych dla poszczególnych pakietów w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Nakaz ten dla wariantu K01b-międzyplon ozimy obejmował, m.in. bezwzględny nakaz przyorania międzyplonów, z wyjątkiem uprawy w systemie bezorkowym (ten wyjątek nie występuje w sprawie). Według organu odwoławczego, okoliczność, że w roku kolejnym rośliną w plonie głównym była odmiana ozima oznaczało, iż nie doszło do przyorania międzyplonu. Wynikało to wprost z zasad prawidłowej agrotechniki i cyklu wegetacyjnego zbóż w odmianach ozimych, wymagających jarowizacji dla wytworzenia kwiatostanów. Oznaczało to, że zboże ozime plonujące w danym roku musiało zostać wysiane jesienią roku poprzedniego i nie zostało przyorane w okresie wiosennym. Organ odwoławczy podał, że nie uznał wyjaśnień producenta złożonych przy rozpoznawaniu wniosku na 2007 r. za dowód do podważenia zapisów pierwotnego wniosku, że w plonie główny w 2007 r. faktycznie uprawianą rośliną było pszenżyto jare. Bowiem w korekcie wniosku na 2007 r. producent nadal wskazał w plonie głównym uprawę żyta ozimego. Zdaniem organu odwoławczego, błąd wskazany przez producenta nie mógł pojawić się równocześnie we wniosku o płatność rolnośrodowiskową oraz we wniosku o płatność do gruntów rolnych. Tym bardziej, że wniosek składany był już po siewie i producent powinien mieć wiedzę o prowadzonych uprawach w gospodarstwie. Organ odwoławczy wskazał, że sytuacja w roku poprzednim była analogiczna, co świadczyło o tym, iż zadeklarowanie tej samej uprawy w plonie głównym w kolejnym sezonie wegetacyjnym nie było omyłką pisarską powstałą przy wypełnianiu wniosku, lecz stanowiło świadome działanie producenta. Organ odwoławczy podał, że płatności nie zostały przyznane na skutek pomyłki organu, gdyż przedmiotowe płatności odpowiadały zapisom wniosków złożonych przez producenta i w dacie ich przyznawania zgodnie z ówczesną wiedzą organu odpowiadały odnośnym regulacjom. Według organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały także przesłanki z art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 uzasadniające zwolnienie rolnika z obowiązku zwrotu płatności. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że producent: 1. we wniosku na 2005 r. zadeklarował na działce A o pow. 0,30 ha nr ew. 12 i działce B o pow. 3,58 ha nr ew. 203 obręb [...] międzyplon ozimy; 2. we wniosku na 2006 r. zadeklarował żyto ozime w międzyplonie na działce A o pow. 0,30 ha, B o pow. 1,80 ha i C o pow. 1,78 ha na tych samych działkach ewidencyjnych, co rok wcześniej (działka A o nr ew. 12, B i C o nr ew. 203). Jednocześnie na działkach A i B o łącznej pow. 2,08 ha w plonie głównym zadeklarowana została ta sama roślina, którą wysiano na tych gruntach w międzyplonie 2005 r. 3. we wniosku na 2007 r. zadeklarował identyczną uprawę na działce A i B o łącznej pow. 2,57 ha (działka A o nr ew. 12, działka B nr o ew. 203), oznaczało to, że na wskazanej działce w 2007 r. w plonie głównym wystąpiła ta sama roślina co w międzyplonie deklarowanym w 2006 r. Według organu odwoławczego, okoliczność, że w plonie głównym producent zadeklarował odmianę ozimą oznaczało, iż nie doszło do przyorania międzyplonu. Skoro zgodnie z wymogami programu rolnośrodowiskowego w wariancie K01b konieczne było przyoranie międzyplonu po wznowieniu zabiegów agrotechnicznych od dnia 1 marca danego roku, nie było możliwe wysianie i uzyskanie plonu żyta ozimego w jednym roku. Uprawa rośliny ozimej w plonie głównym oznaczała, że nie został dopełniony obowiązek przyorania międzyplonu wiosną, co należało uznać za zaprzestanie realizacji pakietu objętego wnioskiem na danej działce rolnej. Tym samym płatności za 2005 r. i 2006 r. do wskazanych wyżej powierzchni zostały przyznane i wypłacone nienależnie. W dalszej kolejności organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia nienależnie wypłaconych płatności oraz wskazał przepisy dotyczące odsetek od tych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), poprzez przyjęcie, że skarżący działał w złej wierze, podczas gdy w sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego (abstrahując od niezasadności obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu dopłat) od obowiązku zwrotu świadczenia, ponieważ od daty pierwszego powiadomienia skarżącego o rzekomym (wg organów administracji) nieuzasadnionym charakterze płatności minęło 4 lata, a skarżący działał i działa wobec organów w dobrej wierze; 2) naruszenie art. 73 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależną płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i obowiązany jest do jej zwrotu wraz z odsetkami; 3) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organy administracji zarówno I, jak i II instancji do poczynienia w wydanych decyzjach całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skarżący nie przyorał w roku 2005, 2006 i w 2007 międzyplonu; 4) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a., z których płynie obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść, poprzez: a) niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim odmówienie przeprowadzenia wizji lokalnej nieruchomości (oględzin) na okoliczność ustalenia, czy skarżący dokonał prawidłowego zasiewu i zaorania, a także zaniechanie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji, mimo że powyższa okoliczność ma istotne (kluczowe) znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy; b) prowadzenie postępowania wbrew konstytucyjnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w kilkukrotnym domaganiu się złożenia od skarżącego wyjaśnień w tej samej sprawie (jakby organ umyślnie dążył do znalezienia negatywnej okoliczności dla skarżącego, byleby tylko w jakikolwiek sposób uzasadnić żądanie zwrotu zasadnie przyznanych wcześniej kwot) oraz w naruszeniu ciążącego na organach administracji obowiązku wszechstronnego i prawidłowego udzielania informacji w sprawie (zwłaszcza w sytuacji, gdy organy te miały do czynienia z osobami po raz pierwszy starającymi się o przedmiotowe płatności), co konsekwencji wpłynęło na możliwość skorygowania wniosków o płatność za 2005 r. i za 2006 r.; 5) niezasadne powołanie się w zaskarżonej decyzji na nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 46, poz. 302), która w załączniku nr 1 w części II ust. 5 pkt. 2 dodała lit. g ("po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara"), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], z w a ż y ł co następuje: Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy na związanie organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10 (CBOSA), ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą sytuacje opisane powyżej, uznać należało, że zarówno organy obu instancji oraz sąd rozpoznający sprawę ponownie są w pełni związane oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z dnia 29 maja 2014 roku w sprawie I SA/Sz 97/14. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia Sądu wobec zaskarżonej decyzji zawarte w wymienionym powyżej wyroku dotyczyły: 1. braku powiadomienia rolnika jakiej kwestii mają dotyczyć jego wyjaśnienia, 2. braku wyjaśnienia kwestii zapisów we wnioskach za 2005 r. i 2006 r. odnośnie upraw zadeklarowanych w plonie głównym i międzyplonie, 3. nieprawidłowym zarzucaniu rolnikowi braku przedstawienia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy organ takiego rejestru od rolnika nie żądał, 4. braku wyjaśnienia statusu żądanych przez organ kwot – czy są to kwoty pobrane nienależnie, czy też pobrane nadmiernie. Uznać zatem należy, że powyższe nieprawidłowości dotyczyły naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Wytknięte nieprawidłowości mogły bowiem prowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Natomiast w zaleceniach dotyczących dalszego procedowania Sąd wskazał na konieczność: 1. przeprowadzenia analizy zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, 2. wyjaśnienia statusu kwot podlegających zwrotowi, 3. wyjaśnienia kwestii możliwości zwrotu pobranych płatności wobec braku wzruszenia decyzji o płatnościach w postępowaniu nadzwyczajnym, 4. wyjaśnienia zastosowanie konkretnej treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzenie z 20 lipca 2004 r.", 5. zbadania ponownie przesłanki z art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 i raz jeszcze ocenić je pod kątem pomyłki (błędu) organu oraz wyjaśnić czy ewentualny błąd dotyczył stanu faktycznego związanego z obliczeniem danej płatności, 6. wyjaśnienia w jakim terminie międzyplon zgłoszony we wniosku za 2005 i 2006 powinien być przeorany. W ocenie Sądu rozpoznając ponownie sprawę organy zarówno wykonały powyższe zalecenia jak i usunęły nieprawidłowości wytknięte im wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po wezwaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wezwanie z dnia 10 lutego 2015 r. zostało sformułowane w sposób jasny i szczegółowy, wskazano w nim przedmiot postępowania, wezwano do złożenia wyjaśnień w szczegółowo opisanym zakresie oraz wezwano do okazania celem wykonania kopii planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2010, rejestru działalności rolnośrodowiskowej obejmującego te same lata, a także wszelkich dowodów potwierdzających wykonane czynności agrotechniczne na działkach rolnych objętych płatnościami z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt obejmujących lata 2005-2006 i 2006-2007. Jednocześnie w wezwaniu wskazano, że niezłożenie w siedmiodniowym terminie wyjaśnień skutkowało będzie rozpatrzeniem wniosku w oparciu o posiadane dokumenty i informacje. Powyższe wezwanie zostało doręczone w sposób prawidłowy w dniu 11 lutego 2015 r. i pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ zobligowany był do rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadane dokumenty i informacje, a przede wszystkim w oparciu o treść składanych przez skarżącego wniosków. W oparciu właśnie o analizę wniosków o przyznanie płatności składanych w latach 2005, 2006 i 2007 organ słusznie ustalił, że w plonie głównym oraz w międzyplonie na działkach rolnych A, B i C została zgłoszona ta sama roślina – żyto ozime. Z takiego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że zasiane jako międzyplon żyto ozime nie zostało przyorane. Zgodnie z zasadami prowadzenia działalności agrotechnicznej oraz zasadami logiki nie ma takiej możliwości aby roślina ozima stanowiąca międzyplon uległa przyoraniu na wiosnę, a następnie plonem głównym była także roślina ozima. Jeżeli określona roślina ozima ma być plonem głównym, to powinna być wysiana jesienią i zostać zebrana późną wiosną. Natomiast zboże ozime wysiane w międzyplonie powinno być przyorane na wiosnę. Zatem za słuszny należy uznać wniosek organów o braku przyorania międzyplonu we wskazanych latach. Szczegółowa analiza treści wniosków pod kątem deklarowanej rośliny znalazła się w uzasadnieniu organu pierwszej instancji i została w pełni podzielona przez organ drugiej instancji. Dodatkowo wskazać należy, że ze względu na daty składania wniosków powyższa nieprawidłowość – nieprzyoranie międzyplonu mogła być przez organ wykryta dopiero po analizie wniosków łącznie, bowiem w chwili składania wniosku na polu mogło znajdować się zboże ozime i po nim jako międzyplon mogło być także zgłoszone zboże ozime. Dopiero jednak konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego prowadziła do wniosku o zaistniałej nieprawidłowości. W ocenie Sądu zatem kwestia zapisów we wnioskach za 2005 r. i 2006 r. odnośnie upraw zadeklarowanych w plonie głównym i międzyplonie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w decyzjach organów obu instancji. Zdaniem Sądu w pełni należy także podzielić ocenę organów dotyczącą oświadczenia producenta z dnia 3.09.2007 r. odnośnie faktycznie uprawianej rośliny – pszenżyta. Skoro w złożonej później korekcie wniosku rolnik podtrzymał deklarację plonu głównego w postaci żyta ozimego, to oznacza, że właśnie taka roślina rzeczywiście na działce A, B i C była uprawiana. Podkreślenia wymaga także, że wniosek był składany już po siewie zatem rolnik miał pełną świadomość tego jakie zboże wysiał. Ponadto wskazać należy, że ewentualna wątpliwość mogłaby zostać wyjaśniona poprzez analizę zapisów w rejestrze działań, jednak pomimo wezwania producent rejestru tego nie przedłożył. Wskazania wymaga także, że stosownie do treści § 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego – zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin. Zatem wszelkie działania agrotechniczne, w tym także termin wysiewu i rodzaj zboża, są odnotowywane w rejestrze działań. Analiza zapisów w rejestrze mogłaby potwierdzić, bądź wykluczyć wersję rolnika o omyłkowym zgłoszeniu żyta ozimego jako plonu głównego w 2007 roku zamiast pszenżyta. Jednak rejestr ten nie został przez producenta okazany pomimo wynikającego z § 18 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. obowiązku przechowywania przez okres 5 lat od zakończenia realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ze względów oczywistych zatem organy nie mogły poddać analizie zapisów w tym rejestrze. Wskazać także należy, że treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenie dotyczy kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć na rok 2005 i na rok 2006. W uzasadnieniu organ także jednoznacznie wskazał, że chodzi w sprawie o płatności pobrane nienależnie, których pobranie ma miejsce wówczas, gdy środki zostaną przyznane na postawie decyzji administracyjnych i nastąpi ich wypłata, a w kolejnych latach zostaną stwierdzone nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Organ wskazał także na treść § 17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. , który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Zasadnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę prawną do ustalenia kwoty dla nienależnie pobranych płatności bez wcześniejszego wzruszania wydanych decyzji o przyznaniu płatności. W ten sposób organ odniósł się do kwestii wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Odnośnie konieczności wyjaśnienia zastosowania konkretnej treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wskazać należy, że organy administracyjne przywołały treść załącznika w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoznania wniosków przez rolnika wskazując, że na wnioskodawcy realizującym w swoim gospodarstwie wariant K01b – międzyplon ozimy spoczywa obowiązek przyorania międzyplonu. Zarzuty organy dotyczyły braku przyorania międzyplonu, a nie naruszenia zakazu uprawy w plonie głównym takiej samej rośliny, lub jej jarej formy jaka była uprawiana w międzyplonie. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi zastosowania nieobowiązującego jeszcze przepisu do stanu faktycznego z okresu sprzed jego wprowadzenia w życie. Zdaniem Sądu w sposób prawidłowy organ uzasadnił brak spełnienia przesłanek i wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Z treści ww. przepisów wynika, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, gdy o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia). Organ stwierdził jednoznacznie, że taka okoliczność nie zaistniała w sprawie. Organ wskazał, że przyznanie przedmiotowej płatności nie nastąpiło w wyniku jego błędu, jako że to działania rolnika polegające na nieprzyoraniu międzyplonu rolnośrodowiskowego doprowadziły do przyznania nienależnej płatności. Nie wdając się w szerszą analizę, czy w przepisie tym chodzi o bezpośredni błąd organu, czy też o błąd pośredni, spowodowany przez inny podmiot – w rozpoznawanym przypadku przez producenta, wskazać należy, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu (na podstawie art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia), jeżeli okres między datą pomocy a datą pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat. Okres ten ogranicza się do 4 lat, jeśli jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wypłata środków na rzecz rolnika została dokonana w dniach 29 czerwca 2006 r. i 14 lutego 2007 r., zatem dziesięcioletni okres upłynie dopiero odpowiednio w dniach 29 czerwca 2016 r. i 14 lutego 2017 r. Zdaniem Sądu, uznać należy, że powiadomienie o niezasadnym charakterze płatności (art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia) nastąpiło w dniu 18 marca 2013 r. (doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu płatności), tj. podczas biegu dziesięcioletniego terminu. Należy jednak zwrócić uwagę, że powiadomienie to (pismem z dnia 15 marca 2013 r. doręczonym w dniu 18 marca 2013 r.) nastąpiło niewątpliwie już po upływie czterech lat od dokonanych wypłaty środków (29 czerwca 2006 r. i 14 lutego 2007 r ), zatem ustalenie, czy producent działał w dobrej czy złej wierze ma istotne znaczenie dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie otrzymanych przez rolnika płatności rolnośrodowiskowych na 2005 i 2006 rok, w świetle przywołanej wyżej regulacji art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia. W tej kwestii Sąd w pełni podziela argumentację organu sprowadzającą się do stwierdzenia, że skoro to producent wprowadził organ w błąd nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym okolicznościami sprawy przekonaniu o prawidłowym działaniu. To działanie można ocenić tak jak to uczyniły organy jako czynności świadome mające na celu otrzymanie płatności. Podkreślenia wymaga także, że prosta analiza jednego wniosku nie doprowadziła organy do wykrycia błędu, aby błąd organu, do którego doprowadziła strona został wykryty należało dokonać analizy kolejnych wniosków, gdyż to w następujących po sobie wnioskach wskazano, że plonem głównym było żyto ozime. W sposób prawidłowy także organu oceniły brak wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek zwolnienia beneficjenta ze zobowiązania bez konieczności dokonywania zwrotu otrzymania płatności wymienionych w art. 39 ust. rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, że przepisy te w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że kwestia zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, na co wskazał również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższe reguły stanowią powtórzenie zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, która odzwierciedlają postanowienia art. 7 k.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodu na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności ( wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II GSK 241/12, Lex nr 1337138, wyrok NSA z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II GSK 1075/10, Lex 1070205). Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przejawiał żadnej aktywności zatem nie sposób w takiej sytuacji przerzucać obowiązek gromadzenia materiału dowodowego na organ administracyjny. Za niezrozumiały natomiast należało uznać zarzut nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie oględzin skoro rolnik w postępowaniu administracyjnym wniosku takiego nie składał. Za znamienne uznać należy także twierdzenia skargi co do tego, że w latach 2005 i 2006 zasiane było inne zboże jare, bez wskazywania co to było za zboże i bez wskazywania jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, choćby pośrednich takich jak dowody zakupu czy sprzedaży. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 152 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.