I SA/Sz 135/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba /spr/ Sędziowie: Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Kapelczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Z. przez przedsiębiorstwa pogrzebowe o d d a l a skargę Rada Miejska uchwałą z [...] Nr [...] ustaliła opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego w Z. przez przedsiębiorstwa pogrzebowe w celu przygotowania i wykonania pochówku. Zgodnie z § 1 uchwały opłaty te związane z kosztami ponoszonymi przez zarządcę cmentarza na nadzorowanie wykonywanych czynności oraz ponoszenie opłat stałych: 1/ [...] zł za korzystanie z cmentarza w dni robocze w godzinach pracy zarządu, 2/ [...] zł za korzystanie z cmentarza w soboty, niedziele i święta po godzinach pracy zarządcy. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 z późn.zm./. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały jako podjętej z naruszeniem art.4 ust.1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. z 2000r. Nr 23 poz. 295 z późn.zm./ W uzasadnieniu stwierdzono, że przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej gminy, a cmentarz komunalny jest niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej, służącym chowaniu zmarłych na koszt osób, których obciąża obowiązek zapewnienia pochówku i ten cel determinuje funkcję tego obiektu. Uchwały ustalające opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok powinny być zatem kierowane do tego, kto faktycznie utrzymuje grób i ponosi związane z tym koszty, w tym opłaty za korzystanie z miejsca pochówku. Tymczasem treść podlegającej ocenie uchwale wskazuje, że jej adresatem są przedsiębiorstwa pogrzebowe przygotowujące i wykonujące pochówek na cmentarzu. Zdaniem Wojewody, nie można przerzucać ciężaru ponoszenia wskazanej wyżej opłaty na podmioty, z którymi ten, kto ma ponosić koszt utrzymania grobu lub miejsca grzebalnego zawiera umowy cywilnoprawne w zakresie świadczenia usług pogrzebowych. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że z treści przedmiotowej uchwały nie można wywieść za jaki okres należy uiścić wskazane w niej opłaty, czy mają być uiszczone w okresach miesięcznych, rocznych, czy też za każdorazowe wykonanie czynności na cmentarzu komunalnym. W skardze do Sądu pełnomocnik strony skarżącej, na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] upoważniającej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystąpił o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Gmina w uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie organowi nadzorczemu przepisów art. 89 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem a gmina nie ma kompetencji do ustalania opłat za korzystanie przez przedsiębiorców pogrzebowych z cmentarza komunalnego. Zdaniem skarżącej, w/w przepisy wskazują jednoznacznie, iż jedynym kryterium, którego zastosowanie umożliwia organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy jest kryterium zgodności z prawem. Wojewoda nie wykazał, iż uchwała jest sprzeczna z jakimkolwiek przepisem prawa bowiem przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pogląd o zasadności obciążania kosztami utrzymania jedynie osób bliskich pochowanych na cmentarzu zmarłych nie znajduje poparcia w żadnym z przepisów powołanych w tym rozstrzygnięciu. Do takiego wniosku nie prowadzi także analiza przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawa ta nie zawiera przedstawionej przez Wojewodę definicji cmentarza i z żadnych przepisów prawa nie wynika możliwy mechanizm obciążania kosztami utrzymania cmentarza podmiotów z niego korzystających. Przepisy prawa nie precyzują także do jakich adresatów należy kierować uchwały o wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej gminy. Skarżąca twierdzi również, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż rada gminy nie ma kompetencji do ustalania w drodze uchwały opłat za korzystanie z cmentarza przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Wręcz przeciwnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jednoznacznie wskazuje na taką ustawowa kompetencje rady gminy, gdyż nie zawiera wskazania możliwego kręgu adresatów, a zatem zgodnie z regułą wykładni prawa "lege non distinquente" ustawodawca przewidział, iż regulacją uchwały mogą, a nawet powinni być objęci wszyscy korzystający z obiektów użyteczności publicznej gminy. Stanowisko Wojewody zdaniem skarżącej, nie znajduje też oparcia w świetle powołanego przez skarżącą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona nie podzieliła stanowiska organu nadzorczego także ze względu na to, że jest ono krzywdzące nie tylko dla osób chowających zmarłych ale też dla gminy jako podmiotu utrzymującego cmentarz, albowiem koszty, które związane są z korzystaniem z cmentarza przez rodziny zmarłych (koszty wywozu nieczystości stałych, korzystania z wody, prądu itp.) należą do zupełnie innego rodzaju niż koszty związane z korzystaniem przez przedsiębiorstwa pogrzebowe (koszty nadzoru zarządcy nad czynnościami kopania grobu, stawiania grobowca, korzystania z wody, prądu dla celów działalności gospodarczej, koszty związane z wjazdem samochodów – koszty związane z silniejszą eksploatacją alejek). Zdaniem Gminy, przyjmując koncepcję Wojewody cmentarz dla przedsiębiorstw pogrzebowych stałby się miejscem prowadzenia działalności gospodarczej bez konieczności partycypowania w jego utrzymaniu. Gmina uważa, iż celowe i uzasadnione jest obciążenie zarówno rodzin osób zmarłych dokonujących pochówku, jak i przedsiębiorstw pogrzebowych świadczących swe usługi na cmentarzach. Ponadto skarżąca twierdzi, iż kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność z prawem całości uchwały, a zatem także zapisu, który stwierdza utratę mocy obowiązującej w pkt 23 i 24 uchwały z roku poprzedniego w sprawie opłat za usługi cmentarne i pogrzebowe dotyczące pobierania opłat za wskazane czynności wykonywane przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Uchwała z 2002 r. wprowadzająca taką regulację nie została uznana za sprzeczną z prawem. W skardze skarżąca stwierdziła również, iż podjęta uchwała odpowiada wszelkim zasadom tworzenia aktów gminy, gdyż opiera się na szczegółowej kalkulacji kosztów związanych z korzystaniem z cmentarza przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Twierdzi, iż z uchwały nie wynika okres, za który należy wnieść wskazane opłaty, gdyż opłaty te nie są wnoszone za jakiś okres, lecz uzależnione są od ilości wykonywanych na cmentarzu usług stając się wymagalne zgodnie zasadami wynikającymi z kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew twierdzeniom Gminy wskazuje przepisy ustaw, których naruszenia dopuściła się w uchwale Rada Miejska, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust.2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wskazany artykuł 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje opłaty za pochowanie zwłok, jak i za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu do chowania po upływie 20 lat od poprzedniego pochówku. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat cmentarnych nie mogą być jednak przedsiębiorstwa pogrzebowe. Organ nadzoru nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej, iż przedsiębiorstwa pogrzebowe są podmiotami korzystającymi z gminnego obiektu użyteczności publicznej jakim jest cmentarz komunalny i w uchwale ustalającej wysokość opłat cmentarnych powinna znaleźć się odrębna pozycja ustalająca opłaty dla tych przedsiębiorstw. Wojewoda podkreśla w odpowiedzi na skargę, iż osobami faktycznie korzystającymi z cmentarzy są osoby utrzymujące groby zmarłych, których obciążają związane z tym koszty, na przykład koszty wywozu nieczystości, korzystania z wody i prądu, naprawy pieszych alejek, itp. Przedsiębiorstwa pogrzebowe, przygotowując i wykonując pochówek, de facto nie korzystają z cmentarza komunalnego. Wykonują usługę pogrzebową dla osoby, która zapewnia miejsce pochówku dla siebie i innych bliskich jej osób. Te właśnie osoby korzystają z cmentarzy i to ich dotyczyć będzie uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych. Ponadto Wojewoda wskazał, iż uchwała rady miejskiej w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała taka stanowi akt kierownictwa wewnętrznego nakładający na zarządcę cmentarza komunalnego obowiązek pobierania opłat za pochówek. Powinna stwarzać ofertę dla świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego dla obecnych i przyszłych posiadaczy grobów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie naruszyło przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, ze zm.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rada gminy, działająca na podstawie przytoczonego wyżej przepisu uprawniona była do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego obciążających przedsiębiorców pogrzebowych. Zagadnienie to wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu obowiązków gminy, związanych z utrzymaniem cmentarzy komunalnych. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r., Nr 23, poz. 295, ze zm.) do rady gminy należy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi (art. 1 ust. 1 i 2), decydowanie o zamknięciu cmentarza (art. 1 ust. 4), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi (art. 2 ust. 1) oraz wydawanie decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochowania (art. 6 ust. 1). Kompetencje te należą do właściwości organów gminy jako zadania własne. Gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest niewątpliwie cmentarz komunalny, wymaga podejmowania uchwał organu gminy w zakresie zarządu i utrzymania cmentarzy. Z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./ o samorządzie gminnym można wywieść podstawę prawną do podejmowania przez radę gmin uchwał w tym zakresie, to jest dotyczących gospodarowania cmentarzem i świadczonymi usługami związanymi z pochowaniem zwłok. Jeśli chodzi o charakter opłat cmentarnych obowiązujących na cmentarzach to zarówno Sąd Najwyższy jak Naczelny Sąd Administracyjny reprezentują pogląd, że gmina, która zarządza bezpośrednio cmentarzem komunalnym może wprawdzie określać w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, ale adresatem takiej uchwały (która nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) są aktualni i przyszli "posiadacze" grobów. Uchwała taka stwarza ofertę warunków dla świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego. Wysokość tych opłat nie powinna być dowolna, ale "powinna uwzględniać planowane, roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację opłaty te będą bowiem stanowiły pewną rewindykację tych kosztów " /tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 września 1995r. , III AZP 22/95 OSNIA 1996 Nr 6 poz. 80 i wcześniej NSA w wyroku z dnia 22 listopada 1990r. SA/Gd 965/90 ONSA 1990 Nr 4 poz.1/. Podsumowując; uchwała taka stanowi ofertę do zawarcia umowy i propozycję wysokości opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok, która może być przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych już umów z przyszłymi posiadaczami grobów. Uchwała rady gminy w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy nie ustanawia natomiast przepisu gminnego, powszechnie obowiązującego /cyt. wyżej uchwała SN z 26 wrezśnia1995r./. Uwzględniając zatem wszystko powyższe, stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo zakwestionował uchwałę ustalającą wysokość i opłat cmentarnych, które miałyby ponosić przedsiębiorstwa pogrzebowe wykonujące usługi dla posiadaczy grobów. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.