I SA/Sz 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K., R. K."H." spółki cywilnej w S. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/1.1.2/2010/1, zawarty w informacji Zarządu Województwa z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A K, R K działający pod firmą "H" spółka cywilna złożyli wniosek o dofinansowanie projektu " Wzrost konkurencyjności i rozwój przedsiębiorstwa H s.c. dzięki inwestycji w minibrowar restauracyjny" w ramach konkursu RPOWZ/1.1.2/2010/1 Regionalnego Programu Operacyjnemu Województwa na lata 2007-2013. Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował stronę pismem z [...] r., iż jej wniosek został poddany ocenie środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej przez Komisję Oceniającą Projekty i uzyskał 70,50 pkt oraz iż został przekazany pod obrady Zarządu Województwa w celu podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował stronę pismem [...]r., że Zarząd Województwa podjął decyzję o umieszczeniu projektu strony na liście rezerwowej. Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował stronę pismem z [...]r. o możliwości złożenia protestu z uwagi na umieszczenie jej projektu na liście rezerwowej. Strona otrzymała również kopie ocen ekspertów. Strona złożyła protest, którym podniosła argumenty przeciwko błędnej ocenie projektu w zakresie kryteriów: poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa, innowacyjny charakter projektu, wykonalność projektu, doświadczenie w realizacji tego typu przedsięwzięć. Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa wydał [...] r. rozstrzygnięcie, w którym uwzględnił protest strony i skierował wniosek o dofinansowanie do ponownej oceny merytoryczno-technicznej w ramach kryteriów: innowacyjny charakter projektu, wykonalność projektu, doświadczenie w realizacji tego typu przedsięwzięć. Odnośnie oceny w ramach kryterium - poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa, organ uznał, iż ocena w ramach tego kryterium jest prawidłowa, a argumenty strony bezzasadne. Strona pismem z dnia [...] r. wniosła do organu o wstrzymanie decyzji o rozdysponowaniu środków ze zwiększonej alokacji do momentu rozstrzygnięcia wszystkich protestów w ramach konkursu. Zdaniem strony, przyznanie dodatkowych środków projektom z listy rezerwowej przed zakończeniem procedury odwoławczej byłoby naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów. Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa pismem z [...] r. poinformował stronę, iż zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz art. 30f ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), organ nie może wstrzymywać się z zawieraniem umów i przekazywaniem środków, jeżeli dostępne są środki w ramach alokacji dla danego konkursu. Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował stronę pismem z [...]r., iż jej wniosek został poddany ponownej ocenie merytoryczno-technicznej przez Komisję Oceniającą Projekty i uzyskał 74,5 pkt oraz iż został przekazany pod obrady Zarządu Województwa . Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował stronę pismem [...]r., że Zarząd Województwa podjął decyzję o umieszczeniu projektu strony na liście rezerwowej oraz pouczył prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Załącznikiem do tego pisma były kopie ocen ekspertów. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i zarzuciła naruszenie: 1. art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej dalej w skrócie ustawą, przez dokonanie przez organ (ekspertów) oceny projektu w sposób nierzetelny i powierzchowny, co spowodowało naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnienie przejrzystości reguł przy ocenie projektów; 2. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30a ustawy przez dokonanie przez organ (ekspertów) pierwszej oceny projektu skarżącej w sposób nierzetelny i powierzchowny, co spowodowało naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnienie przejrzystości reguł przy ocenie projektu, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia kolejnej oceny projektu, która również okazała się negatywna dla skarżącego, a to w konsekwencji skutkowało utratą możliwości zawarcia przez skarżącego umowy o dofinansowanie jego projektu z powodu wyczerpania środków na to przeznaczonych; 3. art. 30f ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że niewstrzymanie zawierania umów z wnioskodawcami powoduje zamknięcie listy projektów skierowanych do dofinansowania, co stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów; 4. art. 30b ust. 2 ustawy przez ograniczenie skarżącemu prawa do obrony w zakresie złożenia środka odwoławczego w postaci protestu w zakresie ponownej oceny projektu. Strona wniosła o: - stwierdzenie, iż ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem zawarcia umowy o dofinansowanie ze stroną; - zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania; - przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów. Strona podniosła, że w związku z informacją z [...]r. o umieszeniu jej projektu na liście rezerwowej otrzymała jedynie jedną kartę ocen, co w sytuacji oceny projektu przez dwóch ekspertów jest naruszeniem prawa, które uniemożliwia skarżącemu zweryfikowanie zasadności ocen i ogranicza prawo do obrony. Na poparcie swoich twierdzeń strona przytoczyła wyrok WSA w Szczecinie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 373/11. Zdaniem strony, organ nie powinien rozdysponować środków przeznaczonych na dofinansowanie przed zamknięciem listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy, gdyż inaczej spowoduje to naruszenie zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów. Ponadto, organizator konkursu winien utworzyć rezerwę w większej wysokości niż 3.000.000 zł. Strona wskazała, że zgodnie z uchwałą nr 1943/11 Zarządu Województwa z 25 listopada 2011 r. podjęto decyzję o dofinansowaniu 12 projektów, znajdujących się na liście rezerwowej, które zdobyły 72-81 punktów. Postępowanie odwoławcze strony nie było zakończone i wówczas jej projekt miał 70,5 pkt. W wyniku ponownej oceny projekt strony otrzymał 74,5 pkt, co umożliwiło by mu dofinansowanie w ramach uchwały nr 1943/11. Obecnie zgodnie z uchwałą nr 63/12 Zarządu Województwa z 19 stycznia 2012 r. projekt strony znajduje się na liście rezerwowej na 18 miejscu z 74,5 pkt. Według strony, nie ma szans na uzyskanie dofinansowania jej projektu wobec niskiej sumy rezerwy, bowiem całą rezerwę "skonsumują" projekty z pierwszych dwóch pozycji. Strona podała również, iż otrzymane informacje o pierwszej i drugiej ocenie projektu nie były właściwie uzasadnione, gdyż nie jest nim wydanie stronie kart ocen. Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że pierwsza ocena projektu strony zawierała uchybienia w związku z czym protest strony został uwzględniony, lecz ponowna ocena była przeprowadzona prawidłowo. Karty ocen ekspertów dołączone do informacji stanowiły jej integralną część i są szczegółowym uzasadnieniem rozstrzygnięcia procedury odwoławczej. Po otrzymaniu informacji o umieszczeniu projektu strony na liście rezerwowej, nie zgłaszała ona braku jednej z kart. Odnośnie wyroku sądu administracyjnego przywołanego przez stronę, organ stwierdził, iż dotyczył on innego stanu faktycznego. Organ podał, że nie naruszył praw strony do złożenia protestu, zaś ponowna ocena jej projektu była dla niej korzystna. Organ wskazał, że zasady konkursu nie uzależniały zawierania umów z wnioskodawcami umieszczonymi na liście rezerwowej do ostatecznego zakończenia wszystkich procedur odwoławczych. Organ powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 567/11. Organ wskazał, zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa z 30 lipca 2010 r. środki finansowe (alokacja) przeznaczone na dany konkurs wynosiły 30.000.000 zł, zaś na rezerwę 3.000.000 zł. Uchwałą Zarządu Województwa z 28 września 2011 r. podwyższono alokację konkursu o kwotę 16.631.600 zł (kwota przyznana przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Zdaniem organu, wypłata środków finansowych w ramach podwyższonej alokacji podmiotom znajdującym się na liście rezerwowej nie była naruszeniem zasady równego traktowania, lecz było polepszeniem warunków konkursu przez zawarcie umów na dofinansowanie z podmiotami, którym pierwotnie nie udzielono dofinansowania. Odnośnie wysokości rezerwy, organ podał, że żadne przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku wyznaczania rezerwy finansowej. Jest to samodzielna decyzja organu mająca na celu efektywne wdrażanie programu operacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozważył: Na wstępie wskazać należy, że w dniu 12 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 1/11 wydał wyrok, w którym stwierdził, iż art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "uzppr", są sprzeczne z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazał, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyraźnie odniósł utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego do określonej daty późniejszej od daty ogłoszenia orzeczenia to akt ten obowiązuje do daty wskazanej przez Trybunał (komentarz do kodeksu cywilnego pod redakcją G. Bieniek, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, str. 313 pkt 4 i str. 315 pkt 6), a zatem istnieją przesłanki do oceny skargi strony zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Ppsa". Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami uzppr. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że środek prawny zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Wątpliwości Sądu nie budził fakt, że strona złożyła skargę w ustawowym terminie, załączając do niej wymaganą dokumentację oraz uiszczając należną opłatę sądową. Sąd stwierdził, że ponowna pozytywna ocena projektu bez zakwalifikowania go do dofinansowania i umieszczenie na liście rezerwowej oznacza jedynie, że wynik procedury odwoławczej był w istocie negatywny, o czym stronę poinformowano pismem z [...]r. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca środków pieniężnych nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie protestu, jako pozytywne załatwienie sprawy. W tych warunkach należało przyjąć, że procedura odwoławcza w sprawie protestu strony zakończyła się dla strony negatywnie, poprzez niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania i umieszczenie go na liście rezerwowej. Jak wynika z § 6 ust. 6 Procedury odwoławczej informacja winna zawierać merytoryczne uzasadnienie. W sprawie, wbrew przepisom Procedury, Zarząd Województwa nie zawarł stosownego uzasadnienia, bo za takie nie można uznać dołączenia do informacji kserokopii dwóch kart oceny merytoryczno-technicznej. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca powinien uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą ocen ekspertów, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów. Informacja podlegająca ocenie Sądu musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero w oparciu o taką treść informacji Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza. Przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd jest możliwe w sytuacji, gdy powody które zdecydowały o negatywnej ocenie projektu, zostały przedstawione w informacji instytucji zarządzającej, dokonującej tej oceny. Brak uzasadnienia negatywnej procedury odwoławczej w informacji z [...] r., nie tylko nie odpowiada przepisowi § 6 ust. 6 Procedury, ale i nie pozwala na stwierdzenie, czy ponowna ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z § 6 ust. 3 Procedury oraz z art. 26 ust. 2 w związku art. 31 ust. 1 uzppr, tj. bezstronnie i rzetelnie, przy zastosowaniu przejrzystych reguł i uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 169/12). Okoliczność czy do informacji z [...]r. organ dołączył dwie karty ocen ekspertów czy też tylko jedną, nie ma znaczenia w sprawie, wobec przyjęcia przez Sąd, że same karty nie wyczerpują przesłanki właściwego uzasadnienia tej informacji. Zgodzić należy się z organem, że kwestionowanie ilości otrzymanych kart przez stronę winno nastąpić wcześniej, niż na etapie skargi wobec ujęcia tych kart jako załącznika przy piśmie z [...]r. Konsekwencją tego rodzaju oceny było wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia odpowiadającego treści art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr. Pozostałe zarzuty skargi, Sąd uznał za bezzasadne. Dokonanie przez organ pierwszej oceny projektu skarżącej, zdaniem strony, w sposób nierzetelny i powierzchowny, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia kolejnej oceny projektu nie było naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnieniem przejrzystości reguł przy ocenie projektu, bowiem zapewniono stronie prawo do złożenia protestu, zaś jego uwzględnienie przez organ było realizacją ww. zasady. Protest został rozstrzygnięty na korzyść strony przez przyznanie w wyniku ponownej jego oceny większej ilości punktów, które w zasadzie nie były przez stronę kwestionowane. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 30f uzppr. Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2007-2013 ogłosił w dniu 30 lipca 2010 r. nabór wniosków o dofinansowanie projektów Konkurs nr RPOWZ/1.1.2/2010/1 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 1 Gospodarka - Innowacje - Technologie Poddziałanie 1.1.2 Inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa. Określił, m.in. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu i rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie oraz łączną kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach konkursu (alokacja)- 30.000.000 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zaś na rezerwę 3.000.000 zł. Sąd zgodził się z organem, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku wyznaczania rezerwy finansowej i jest to samodzielna decyzja organu, mająca na celu efektywne wdrażanie programu operacyjnego, dlatego też zarzut o utworzeniu przez organ zbyt niskiej wysokości rezerwy był niezasadny. Zarząd Województwa podejmuje ostateczną decyzję w sprawie przyznania dofinansowania projektu wnioskodawcy na podstawie list rankingowych i wysokości dostępnej alokacji. Listę rezerwową tworzą projekty, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy oceny, a z uwagi na ograniczoną ilość środków przeznaczonych na dany konkurs nie otrzymały dofinansowania. Lista rezerwowa podlega bieżącej aktualizacji. Zasady konkursu nie uzależniały zawierania umów z wnioskodawcami umieszczonymi na liście rezerwowej do ostatecznego zakończenia wszystkich procedur odwoławczych, a jedynie wskazywały, że rezerwa zostanie uruchomiona w momencie powstania ostatecznej listy rezerwowej, tj. w momencie ujęcia wszystkich projektów, pozytywnie ocenionych po odwołaniach na liście rezerwowej. W niniejszej sprawie kwota rezerwy nie została nadal uruchomiona, gdyż nadal trwają procedury odwoławcze w ramach tego konkursu. Podnoszona przez stronę okoliczność, że organ zawierał umowy z innymi podmiotami z listy rezerwowej związana była z uchwałą Zarządu Województwa z 28 września 2011 r. o podwyższeniu alokacji konkursu o kwotę 16.631.600 zł (kwota przyznana przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Sąd zgodził się z organem, że wypłata środków finansowych w ramach podwyższonej alokacji podmiotom znajdującym się na liście rezerwowej nie była naruszeniem zasady równego traktowania, lecz była polepszeniem warunków konkursu przez zawarcie umów na dofinansowanie z podmiotami, którym pierwotnie nie udzielono dofinansowania. Wskazać należy, że w momencie pojawienia się wolnych środków (np. z uwagi rezygnację podmiotu z konkursu, pojawienie się dodatkowych dotacji) organ występuje z pisemnym zapytaniem do wnioskodawców wg kolejności projektów na liście rezerwowej, czy nadal są zainteresowani realizacja projektu w ramach konkursu, tak też dzieje się w momencie uruchomienia rezerwy. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Szczecinie z 29 lipca 2011 r. , sygn. akt I SA/Sz 567/11, że zasada wyrażona w art. 30f uzppr obejmuje wnioskodawców zakwalifikowanych do dofinansowania, lecz umieszczonych na liście rezerwowej z powodu braku środków finansowych. "Taka lista tworzona jest bowiem nie tyle z powodu wniesionych protestów, lecz dla umożliwienia objęcia dofinansowaniem także tych wnioskodawców spełniających wymogi konkursowe, którzy nie zostali umieszczeni na iście rankingowej właśnie z powodu braku dostatecznych środków na dofinansowanie, a których dofinansowanie może okazać się możliwe w razie uzyskania dodatkowych środków na realizację konkursu lub w wyniku "oszczędności" powstałych z przyczyn zależnych od uczestników konkursu. Możliwość umieszczania projektów na listach rezerwowych umożliwia więc systematyczne przekazywanie środków miarę ich pojawiania się w ramach danego konkursu. Jeżeli zatem takie środki zostaną uzyskane, brak jest podstaw prawnych, aby instytucja zarządzająca wstrzymywała się z zawieraniem umów z beneficjentami, których projekty przeszły pozytywnie ocenę i zostały zakwalifikowane do dofinansowania, w kolejności w jakiej zostali oni umieszczeni na liście rezerwowej. Zasady konkursu nie uzależniały, bowiem zawierania takich umów z wnioskodawcami umieszczonymi na liście rezerwowej od ostatecznego zakończenia wszystkich postępowań odwoławczych". Sąd nie podzielił więc zarzutu skarżącej, iż instytucja zarządzająca powinna się wstrzymać z zawieraniem takich umów do czasu ostatecznego zakończenia wszystkich postępowań odwoławczych, a zawarcie takich umów przed tym upływem tego okresu stanowiło naruszenie wskazywanych w skardze przepisów uzppr i było naruszeniem równego dostępu beneficjentów do pomocy. Odnośnie wniosku strony zawartego w skardze o przeprowadzenia dowodów, Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z procedurą postępowania uregulowaną w uzppr, orzeka na podstawie skargi złożonej przez stronę wraz z kompletną dokumentacją. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wskazania Sądu co do właściwego uzasadnienia wyników procedury odwoławczej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30b ust. 2 uzppr. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).