I SA/Sz 373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr [...] zawartej w informacji Z. W. Z. z dnia [...] nr [...] 1) uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Z. W. Z. 2) zasądza od Z. W. Z. na rzecz skarżącej kwotę [..] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania I. Spółka z o.o. z siedzibą w P. w złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w konkursie nr [...] pod tytułem Rozwój przedsiębiorstwa poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii IML do przetwarzania tworzyw sztucznych. Pismem z dnia [...]r. Instytucja Wdrażająca Program poinformowała wnioskodawcę, iż projekt jej został poddany ocenie ekonomiczno-finansowej w ramach Komisji Oceniającej Projekty i został odrzucony z procedury ubiegania się o dofinansowanie, gdyż nie spełnił wszystkich kryteriów dopuszczających. Spółka złożyła protest. Pismem z dnia [...]r. Instytucja Zarządzająca Programem poinformowała Spółkę, że po zapoznaniu się z protestem i całością dokumentacji postanowiła protest uwzględnić i skierowała wniosek o dofinansowanie do ponownej oceny. Pismem z dnia [...]r. Instytucja Wdrażająca Program poinformowała Spółkę, że w wyniku oceny jej projekt uzyskał 63pkt, co przewyższa wymagane minimum 50% maksymalnej ilości punktów, w związku z czym został przekazany pod obrady Zarządu Województwa. Pismo nie zawierało uzasadnienia, a jedynie pouczenie, że wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy przewidziany w systemie realizacji RPOWZ na lata 2007-2013 oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712). I. Spółka z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zawartej w informacji z dnia [...]r. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów rozdziału 4.2.4. akapit nr 3 Wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach RPOWZ na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 1 Gospodarka –Innowacje -Technologie Działanie 1.1 Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacje inwestycje Poddziałanie 1.1.3 Inwestycje MSP w nowe technologie ( Wytyczne dla Wnioskodawców) poprzez znaczące ograniczenie prawa skarżącej do obrony jej praw w zakresie złożenia skargi do sądu administracyjnego wskutek niepodania w przedmiotowej informacji z dnia [...]r. uzasadnienia wydanej oceny oraz nie podania średniej liczby punktów uzyskanych przez projekt skarżącej w poszczególnych kryteriach; jest to też naruszeni art. 30b ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2. przepisów art. 26 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy poprzez dokonanie przez organ (ekspertów) oceny projektu skarżącej w sposób nierzetelny i powierzchowny, co spowodowało naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnienie przejrzystości reguł przy ocenie projektów; 3. przepisów art. 26 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ (ekspertów)granic uznania administracyjnego w procesie oceny projektu skarżącej; 4. kryteriów merytoryczno-techniczno punktowanych, określonych w Karcie Oceny Merytoryczno-Technicznej 5. kryteriów ekonomiczno-finansowych punktowanych, określonych w Karcie Oceny Ekonomiczno-Finansowej. Zdaniem skarżącej, otrzymała ona zbyt niską ilość punktów co skutkowało umieszczeniem jej projektu na liście rezerwowej do uzyskania dofinansowania. Spółka stwierdziła, ze wniosła skargę do sądu skutecznie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji RPOWZ. Przytoczyła poglądy NSA, że negatywna ocena projektu strony w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce wtedy, gdy strona nie otrzymuje możliwości uzyskania przyznania konkretnych środków finansowych, np. przez umieszczenie projektu na liście rezerwowej. Ponadto, Spółka wskazała, że w informacji z dnia [...]r. powinno być uzasadnienie i podanie średniej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny. Okoliczność, że organ na żądanie Spółki wydał jej karty ocen ekspertów nie ma wpływu ma to, iż w/w informacja winna zawierać uzasadnienie. Spółka w skardze zawarła szereg zarzutów dotyczących przeprowadzonej oceny przez ekspertów. Spółka wniosła o stwierdzenie, iż ocena jej wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie dokonania oceny merytoryczno-technicznej i oceny ekonomiczno-finansowej. Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ podał, że po rozpoznaniu protestu projekt Spółki został przekazany do ponownej oceny ekonomiczno-finansowej. Zespół ekspertów do spraw oceny ekonomiczno-finansowej ocenił projekt pozytywnie w zakresie spełnienia kryteriów tej oceny i projekt został przekazany do oceny merytoryczno-technicznej. Ocena w zakresie kryteriów merytoryczno-technicznych dokonana przez organ zawarta w piśmie z dnia [...]r. i którą de facto skarżąca neguje w skardze jest w istocie nowa oceną. W przypadku wyniku nowej oceny stronie służył przedsądowy środek odwoławczy, zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określający procedurę odwoławcza przedsądową. Wobec czego skarga złożona wprost do sądu administracyjnego jako złożona bez wyczerpania środków odwoławczych podlega odrzuceniu. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozważył: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zawiadamia wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, zamieszcza ich uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz oznaczenia właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Ten sam przepis w ust. 2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle przytoczonych regulacji konieczne jest rozważenie, dla oceny dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy procedura odwoławcza była w sprawie dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że Spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 63 punktów i przekazany został przekazany pod obrady Zarządu Województwa. Spółka oświadczyła, że jej projekt umieszczony został na liście rezerwowej. Spółka uważała, iż w etapie oceny ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej jej projekt winien otrzymać więcej punktów i wskazała, że taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą Jej wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wcześniejszym złożeniu środka odwoławczego w postaci protestu. Sąd wskazał, że informacja o ocenie podlega weryfikacji poprzez możliwość wniesienia protestu od jej wyniku, ale także jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Ostateczna ocena wpływa na indywidualne uprawnienie do otrzymania dofinansowania, bowiem w przypadku ograniczonej ilości środków tylko projekty ocenione na wyższą ilość punktów otrzymują dofinansowanie. Przewidziany procedurą odwoławczą RPOWZ na lata 2007-2013 był środek odwoławczy – protest, który przysługiwał w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie w zakresie oceny zgodności złożonego projektu z kryteriami ocen. Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do sfinansowania. Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny. Z powyższego wynika, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 ustawy w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Potwierdzeniem tego jest zapis §1 pkt 4 rozdział I Procedury Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach RPOWZ na lata 2007-2013. Informacja z dnia [...]r. zawierająca wskazanie, iż projekt został oceniony pozytywnie w wyniku ponownej oceny ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej, nie zawierająca uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz podanie, że nie służy od niej żaden środek odwoławczy, w istocie pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej. Błędne pouczenie lub brak pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego od informacji o wynikach oceny projektu, terminie i sposobie jego wniesienia oraz adresacie środka prawnego, nie wpływa negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 30d ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 ustawy), dla oceny zgodności z prawem czynności dokonywanych w zakresie oceny projektu. W sytuacji, gdy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), konstrukcja ta pozwala na naprawienie skutków braku lub błędnych pouczeń "właściwych instytucji" (por. postanowienie NSA sygn. akt II GSK 248/10 oraz sygn. akt II GSK 1495/10, postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 925/10) Wobec powyższego Sądu uznał, że skarga Strony była dopuszczalna, zaś przeprowadzona ocena projektu Wnioskodawcy w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju został przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bowiem Skarżącą nie pouczono o prawie złożenia protestu. Sąd zgodził się ze Skarżącą, iż ocena wniosku winna zawierać uzasadnienie, aby umożliwić Stronie zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia organu w celu ewentualnego kwestionowania nieprawidłowości tej oceny. W niniejszej sprawie, Sąd przyjął, że ocena zawarta w piśmie z [...]. jest nową oceną, od której stronie służy środek odwoławczy w postaci protestu i to w zakresie obu kryteriów oceny ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej. Odnośnie kryterium oceny ekonomiczno-finansowego należy wskazać, że zgodnie z pkt 4.2 oraz pkt 4.4.2. "Wytycznymi dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach RPOWZ na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 1 Gospodarka - Innowacje- Technologie Działanie 1.1 Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacje inwestycje Poddziałanie 1.1.3 Inwestycje MSP w nowe technologie" (Wytyczne dla Wnioskodawców)- kryteria oceny podzielone są na kryteria dopuszczające i kryteria punktowe. Kryteria dopuszczające oceniane są w systemie 0/1, co oznacza, ze niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku. Kryteria punktowe są oceniane przez eksperta poprzez przyznanie odpowiedniej ilości punktów za każde kryterium. W niniejszej sprawie wcześniejszy protest złożony przez Stronę dotyczył jedynie kryteriów dopuszczających, a nie kryteriów punktowych, które Strona zakwestionowała w skardze. Pismem z dnia [...]r. Instytucja Zarządzająca Programem poinformowała Spółkę, że po zapoznaniu się z protestem i całością dokumentacji postanowiła protest uwzględnić i skierowała wniosek o dofinansowanie do ponownej oceny. W następstwie ponownej oceny Zespół ds. ceny ekonomiczno-finansowej uznał, że Spółka spełniła kryterium dopuszczające. Następnym etapem było przyznanie punktów w ramach tego kryterium. Później projekt weryfikowany był przez Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej (pkt 4.2.3. Wytycznych dla Wnioskodawców) w ramach kryteriów dopuszczających i punktowych. Zgodnie z pkt 4.2.4. Wytycznych dla Wnioskodawców- projekty rekomendowane do dofinansowania otrzymują końcową ocenę (środowiskową, ekonomiczno–finansową, merytoryczno-techniczną), która stanowi średnią arytmetyczną punktów przyznawanych za spełnienie kryteriów punktowanych przez wszystkich ekspertów oceniających dany projekt. Wobec powyższego nie można twierdzić, że ocena w ramach kryterium ekonomiczno-finansowego zakończyła się ostatecznie dla Wnioskodawcy pozytywnie, po uwzględnieniu przez organ protestu Strony i po przekazaniu projektu do ponownej oceny w tym kryterium. Ocena projektu związana z kryterium ekonomiczno-finansowym zakończyła się wynikiem pozytywnym dla Strony, jedynie w zakresie kryteriów dopuszczających. Ocena projektu związana z kryterium ekonomiczno-finansowym w zakresie kryteriów punktowych jest oceną nową. A skoro tak, to Stronie służy środek odwoławczy w postaci protestu od tej nowej oceny, o ile jest ona dla Strony negatywną oceną projektu. Jak wynika ze wcześniejszych rozważań, taka ocena projektu jest negatywna dla Wnioskodawcy, gdy nie doprowadza do wyniku w postaci uzyskania dofinansowania na realizację konkretnego projektu. Sąd zgodził się z organem, że ocena projektu związana z kryterium merytoryczno-technicznym jest nowa oceną, od której służył Stronie protest. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest do uwzględnienia przysługującego Stronie prawa do wniesienia protestu oraz przeprowadzenia oceny projektu ze wskazaniem jej uzasadnienia i podania liczby punktów uzyskanych przez projekt w poszczególnych kryteriach. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).