I SA/Sz 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2013 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 15.05.2013r. wpłynął do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek Producenta o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2013 rok do [...] ha gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr : [...] obręb ewidencyjny W., gmina D. (działka rolna A o areale [...] ha), [...] obręb ewidencyjny B., gmina K. (działka rolna B o obszarze [...] ha) i [...] obręb ewidencyjny K., (działka rolna C o areale [...] ha) województwo [...]. Dnia 30.07.2013r. Strona wycofała część wniosku tj. działkę rolną C. Podczas kontroli administracyjnej sprawy, wyszło na jaw, że na działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb B. inny rolnik złożył wniosek o dopłaty. Z tego powodu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. był zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, który z wnioskodawców faktycznie użytkował sporne działki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...]r. przyznał K.K. jednolitą płatność obszarową (JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok do zatwierdzonego areału upraw [...] ha w wysokości [...] zł, która została przekazana na konto Producenta w dniu 30.05.2014r. W wyniku odwołania Strony od tej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w dniu [...]r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że organ nie zebrał wystarczających dowodów do ustalenia stanu faktycznego. Na wniosek Strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. wyłączył Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z postępowania w sprawie przyznania dopłat K. K. i wyznaczył Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w Ś. do prowadzenia spraw wszczętych wnioskiem Strony aby uniknąć wątpliwości co do bezstronności organu. W dniu 29.05.2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wydał nową decyzję nr [...] o odmowie przyznania K. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok ze względu na ustalenie, że nie był On posiadaczem zgłoszonych do płatności działek rolnych, a nawet nie był rolnikiem zgodnie z definicją wynikającą z przepisów unijnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. w decyzji tej nałożył na Pana K. K. sankcje w kwocie [...] zł, która będzie potrącana z przyznanych płatności w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu II instancji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Dnia 10.09.2015r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w Ś. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]r. w związku z jej uchyleniem i wydaniem w dniu [...]r. nowej decyzji nr [...] o odmowie przyznania Panu K. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok. W dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w Ś. decyzją nr [...] ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...]zł. Od przedmiotowej decyzji Producent złożył w dniu 09.10.2015r. odwołanie. W odwołaniu Strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza: - art. 29 ust. 1, la i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), - art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 07.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 173), - art. 155 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Strona zaskarżyła tylko część decyzji nr [...]z dnia [...]r, - art. 6, 7, 8, 10 Kpa przez ich niezastosowanie, ponieważ nie umożliwiono Stronie wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i wskazał, że sprawa przyznania dopłat za 2013 rok jeszcze się nie zakończyła. W związku z czym żądanie organu zwrotu wypłaconych płatności jest nieuprawnione. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie podzielił zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wskazał że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", organ, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w myśl art. 29 ust. 2 ww. ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Wypłacone nienależnie Producentowi środki publiczne za 2013 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą z środków z funduszy Unii Europejskiej, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że Strona otrzymała jednolitą płatność obszarową na rok 2013 na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...]r. w wysokości [...]zł, która została przekazana na konto Strony w dniu 30.05.2014r. Po weryfikacji wniosku i po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w decyzji nr [...] z dnia [...]r. odmówił przyznania K.K. jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok z uwagi na ustalenie, że nie był On w posiadaniu na dzień 31.05.2013r. działek rolnych zgłoszonych do dopłat. Powyższe oznacza, że płatność w wysokości [...] zł wypłacona Producentowi na mocy uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...]r. w związku z nową decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...]z dnia 29.05.2015r. którą płatność ta została odmówiona Producentowi, jest płatnością nienależną, którą Producent zobowiązany jest zwrócić. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy Wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. prawidłowo przeprowadził analizę i wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności, które zwolniłyby Skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ocenił także w zaskarżonej decyzji czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.), który ma zastosowanie w myśl art. 29 ust. 5 ustawy o ARiMR. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji tych przesłanek i nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach wsparcia systemów bezpośredniego, gdyż obliczona kwota do zwrotu [...] zł przekracza równowartość [...] euro. W konkluzji organ stwierdził, że kwota w wysokości [...] zł wskazana w decyzji organu I instancji o nr [...] z dnia [...]r., jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powielił zarzuty odwołania i wskazał, że zaskarża powyższą decyzję w całości zarzucając jej : 1. obrazę przepisów prawa materialnego: a. art. 29 ust. 1, 1a i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; b. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałów środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz przepisów wykonawczych; 2. obrazę przepisów proceduralnych, a w szczególności: a. art. 155 k.p.a. — przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż decyzja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 29 kwietnia 2014 roku stała się prawomocna co do części niezaskarżonej przez obie strony postępowania, tj. między innymi co do przyznania K. K. jednolitej płatności na rok 2013 w wysokości [...] zł, a nadto w tej części nie wznowiono postępowania i nie uznano tej decyzji za nieważną; b. art. 6, 8, 10 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, a w szczególności przez uniemożliwienie wypowiedzenia się wnoszącemu odwołanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; c. art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez błędne ustalenie w oparciu o wadliwe postępowanie dowodowe, że K. K. jest zobowiązany zwrócić pobraną płatność do gruntów rolnych, w sytuacji gdy obecnie toczy się postępowanie w celu rozstrzygnięcia, czy K. K. przyznać dotację zgodnie z jego wnioskiem i sprawa ta jeszcze się nie zakończyła i nie wydano prawomocnego rozstrzygnięcia, a tym samym żądanie przez organ administracyjny zwrotu dotacji jest nieuprawnione. d. art. 24 § k.p.a. i art. 25 §1 k.p.a. - przez niewyłączenie Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR i podległych mu pracowników biura pomimo, iż zachodziły podstawy do ich wyłączenia W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawę do stosowania norm prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast po myśli z ust. 2 art. 29 tej ustawy właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem badania było więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, podzielając jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08; LEX nr 569646). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone jest również stanowisko, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił ów pogląd. Z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o k.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11). Jednocześnie - jak wyżej wskazano, jest to postępowanie toczące się niezależnie od ewentualnego postępowania w przedmiocie prawidłowości przyznania rolnikowi płatności, w tym postępowania w trybie wznowieniowym. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornej jest to, że Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR decyzją z dnia [...]r. przyznał K. K. jednolitą płatność obszarową (JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok do zatwierdzonego areału upraw [...] ha w wysokości [...] zł, która została przekazana na konto Producenta w dniu 30.05.2014r. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w dniu [...]r. decyzją uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji w dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wydał nową decyzję nr [...] o odmowie przyznania K. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok. Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu II instancji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W świetle powyższych rozważań niezasadne są zatem zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 155 § 1 k.p.a. i orzekania ponownie merytorycznie w sprawie, która już została zakończona decyzją ostateczną, gdyż - jak wyżej wskazano - niniejsza sprawa nie toczy się w trybie wznowienia i nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące tego trybu postępowania, zawarte w k.p.a. Zarzut ten jest niezrozumiały. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z dnia [...]r. którą ten przyznał Skarżącemu jednolitą płatność obszarową w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok nie stała się decyzją ostateczną bo została uchylona w całości decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w dniu [...]r. A zatem do niej nie mógł mieć zastosowania wskazany w skardze przepis. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi. W kontrolowanym postępowaniu organy dokonały ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody, podtrzymując ocenę dowodów wyrażoną także w decyzji Kierownika Biura Powiatowego A zatem, wbrew stanowisku Skarżącego, wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajdując w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada prawu materialnemu, względnie że wydana została z mającym, co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.