I SA/Sz 181/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2009 r. na posiedzeniu jawnym wniosku Miasta i Gminy o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi P. Z. E."D." S.A. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2003r. p o s t a n a w i a oddalić wniosek Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. pełnomocnik "D" S.A. z siedzibą w N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], wydaną w trybie odwoławczym, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r. w kwocie [...]. Pismem z dnia 20 maja 2009 r. Miasto i Gmina, reprezentowane przez Burmistrza Miasta i Gminy, złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku, odwołując się do treści przepisu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), wskazano, dowodząc istnienie interesu prawnego Miasta i Gminy mającego umocowanie w przepisach prawa materialnego i stanowiącego przesłankę umożliwiającą dopuszczenie do udziału w sprawie, w charakterze uczestnika postępowania, że przedmiotem sporu jest wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., a więc podatku stanowiącego dochód własny Miasta i Gminy. Według wnioskodawcy, jej wniosek znajduje oparcie zarówno w przepisach Konstytucji RP, ustawach określających ustrój i finansowanie jednostek samorządowych, jak i w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., gdyż z przepisów tych wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniosek Miasta i Gminy nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa jest w art. 25 §4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2 art. 33 ustawy). Z powyższego uregulowania wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oprócz stron, tj.: skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa jest w art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz pozostali uczestnicy, których krąg został określony w § 2 tego przepisu, dopuszczeni do udziału w postępowaniu na ich wniosek. Według Sądu, Miasto i Gmina, której organ wykonawczy – Burmistrz Miasta i Gminy, orzekał w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji, wydając decyzję administracyjną określającą "D" zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2003 r., nie spełnia przesłanek wynikających z powołanych przepisów, gdyż Miasto i Gmina, poprzez swój ustawowo umocowany organ, działała w sprawie jako organ administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 818/05, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina lub jej organ może zajmować różną pozycję, raz – jako organu wydającego decyzję administracyjną, drugi raz – jako strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Postępowanie przed sądem administracyjnym ukształtowane jest jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stanowiło podstawę wniesienia skargi, co determinuje krąg pomiotów uprawnionych do wniesienia czy popierania skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w I instancji, gdyż to nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony. Analogiczne stanowisko do przedstawionego zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w I instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia), skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wobec tego, uzasadnione jest twierdzenie, że powierzenie organowi gminy kompetencji do orzekania w sprawie podatkowej wyłącza możliwość uznania gminy za podmiot, którego interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie podatkowe lub sądowoadministracyjne w takiej sprawie. Gmina, której organ wydał decyzję w I instancji nie może być uczestnikiem takiego postępowania. Ponadto, co jest istotne, gmina jako osoba prawna, reprezentowana przez właściwy organ, nie jest podmiotem, o którym mowa jest w art. 33 § 2 ww. ustawy, gdyż wynik toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministarcyjnego nie dotyczy jej interesu prawnego lecz, co najwyżej, interesu faktycznego (majątkowego). Rozstrzygnięcie Sądu w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będzie bowiem dotyczyło praw i obowiązków Gminy wynikających z przedmiotu postępowania, a to z uwagi na nieistnienie takich praw i obowiązków po stronie Gminy, skoro nie odnosi się do niej decyzja, na którą skarżąca Spółka złożyła skargę. Okoliczność, iż dochodem Gminy jest podatek określony zaskarżoną decyzją nie stanowi wystarczającej ani uzasadnionej podstawy do twierdzenia o istnieniu interesu prawnego Gminy w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej skarżącej Spółki. Gmina jest podmiotem zainteresowanym takim rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania wyprowadzić z normy materialnoprawnej, która by uprawniała Gminę do występowania z żądaniem realizacji tak określonego roszczenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Także, obowiązujące przepisy prawa podatkowego, finansowego i procedury sądowoadministarcyjnej nie dają gminie i jej organowi uprawnienia do występowania w charakterze strony lub uczestnika w postępowaniu podatkowym, czy sądowoadministracyjnym, dotyczącym innego podmiotu, jego konkretnej sprawy, czy też decyzji podatkowej. Uprawnienie procesowe do udziału w postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, które nie dotyczą bezpośrednio interesu, w tym prawnego, danego podmiotu, powinny wynikać wprost i w sposób wyraźny z przepisu ustanawiającego takie prawo. Powyższe rozstrzygnięcie oraz oceny prawne wyrażone w kwestii możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym gminy i jej organu znajdują potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (publ. w ONSA 2001/1/17) oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. w ONSA 2003/4/115), jak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (publ. w LEX nr 171164) i z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05 (publ. w LEX nr 193976). Odnosząc się natomiast do argumentu Gminy, że jej wniosek znajduje oparcie zarówno w przepisach Konstytucji RP, ustawach określających ustrój i finansowanie jednostek samorządowych, jak i w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., należy wskazać, że przepis art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem szczególnym, który reguluje kwestię dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadminstracyjnym i, tym samym, nie ogranicza ani nie pozbawia Gminy realizacji swoich praw we właściwym trybie i przed właściwymi sądami, o ile te prawa znajdują umocowanie w przepisach prawa materialnego. W tej sytuacji, uznając, że Miasto i Gmina nie jest podmiotem, o którym mowa jest w art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który może zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym, należało orzec jak w sentencji.