I SA/Sz 189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z. w E. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę Postanowieniem dnia [...] Nr [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił wierzycielowi - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. - tytuły wykonawcze od numeru [...] do [...] wystawione na E.M. zamieszkałego w K. ul. S.[...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca1996r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r.,Nr 229 poz.1954 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia podano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E., przesłał do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze od numeru [...] do numeru [...] celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. pismem z dnia 1 października 2007 r. zwrócił się do wierzyciela o wypowiedź w jakim celu przesłał tytuły wykonawcze oraz o podanie podstawy prawnej wszczęcia egzekucji, na której wierzyciel opierał to wszczęcie. Wierzyciel poinformował, że w/w tytuły zostały przekazane do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. w oparciu o art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym tj. wg aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego, celem przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny stwierdził, że w szczególnych przypadkach określonych w art. 19 § ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale nie oznacza to że nie mają wobec niego zastosowania przepisy art. 22 § 2 ustawy. Przeciwnie, przepisy ustawy i Kodeksu postępowania administracyjnego (art., 19) mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Przepis art. 27 § 1 pkt 10 ustawy oznacza, że klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji nadaje organ egzekucyjny właściwy rzeczowo i miejscowo. Z treści klauzul, którymi opatrzone zostały nadesłane tytuły wykonawcze wynika, że nadane zostały przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny, wobec czego tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podlegały zwrotowi zgodnie z art. 29 § 2 w/w. ustawy. Na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia oraz podjęcie postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel zarzucił, że miał umocowanie prawne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dalej przesłania tytułów wykonawczych do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i umorzył postępowanie I instancji. Organ ten stwierdził, iż stosownie do art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Ponadto, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi. Obowiązek badania właściwości określonych w przywołanym art. 29 dotyczył będzie sytuacji , kiedy nie doszło jeszcze do wszczęcia egzekucji. W przedmiotowej sprawie egzekucja została wszczęta - dokonano doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę. Wobec powyższego, przyjęcie trybu określonego w art. 29 § 2 dla zwrotu tytułów wykonawczych jest niedopuszczalne i z tych powodów postanowienie zasługuje na uchylenie a postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe na umorzenie. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania nie oznaczało jednak, że działanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. polegające na odesłaniu tytułów wykonawczych było niewłaściwe. Dyrektor Izby Skarbowej w S. zaznaczył, że stosownie do art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy powinien zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji. Klauzula ta winna być nadana przez właściwy miejscowo organ egzekucyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 cyt. ustawy. Również rubryka 7 tytułu wykonawczego winna zawierać prawidłowe określenie organu egzekucyjnego wymienionego w art. 19 ustawy. Nie wyjaśniono również kwestii dopuszczalności egzekucji co do zamieszczenia w deklaracji - przywołanej w tytułach wykonawczych, pouczenia, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych - art. 3a § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - (por. wyrok WSA w S. z dnia 13.04.2005 r. sygn. I SA/Sz 496/04). Ponadto, w załączonych aktach sprawy brak informacji, czy występowano o rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej w S. stwierdził, iż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. miał faktyczne podstawy do odesłania tytułów wykonawczych od numeru [...] do numeru [...] do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. Oddział w E.. Nie zgadzając się z tym postanowieniem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: - art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez powołanie ww. przepisu w sentencji postanowienia, przy jednoczesnym całkowitym przemilczeniu podstawy i celu jego zastosowania w treści uzasadnienia, - art. 19 § 1 w zw. z art. 19 § 4 ww. ustawy poprzez zaniechanie zbadania i rozróżnienia statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w ramach postępowania egzekucyjnego jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, - art. 27 § 1 w zw. z art. 29 § 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, iż wierzyciel bezpodstawnie nadał klauzulę wykonalności w zakresie w jakim był uprawniony do egzekucji w trybie art. 19 § 4 ustawy i w związku z tym przyjęcie, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. pozbawiony był podstaw do prowadzenia egzekucji, co doprowadziło do zwrotu tytułów wykonawczych jako wadliwych formalnie, - art. 3a § 2 pkt 1 poprzez rozszerzenie katalogu przedmiotowego obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej, do których wymagane jest pouczenie zawarte w deklaracji o podstawie wystawienia atw. W ocenie skarżącego Zakładu powyższe uchybienia stanowią inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Dyrektor Izby Skarbowej w S. wadliwie przyjął, iż ZUS w stanie faktycznym sprawy posiadał i posiada jedynie status wierzyciela. Z uwagi bowiem na bezskuteczność egzekucji z wynagrodzenia za pracę wobec pierwszeństwa egzekucji świadczeń alimentacyjnych oraz brak uprawnień Dyrektora ZUS Oddział w E., do stosowania których uprawniony jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., ZUS wystąpił do właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. celem prowadzenia egzekucji ze składników inne niż wynagrodzenie. W tym momencie, zdaniem skarżącego, nastąpiła swoista konwersja procesowej roli ZUS z organu egzekucyjnego w wierzyciela. Niemniej dotychczas podjęte przez ZUS jako organ egzekucyjny i dokonane czynności egzekucyjne pozostały w mocy. Jako, że klauzule o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji zostały już uprzednio nadane przez właściwy - na ówczesnym etapie postępowania - organ, więc zbędnym i bezpodstawnym było ich ponowne nadawanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., tak jak i zbędnym byłoby ponowne wystawianie tytułów egzekucyjnych. Wobec powyższego według skarżącego wadliwy jest zarzut organu II instancji co do braków formalnych administracyjnych tytułów wykonawczych albowiem te klauzule zostały nadane za zachowaniem wszelkich wymogów formalnych wymaganych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na etapie postępowania, w którym Dyrektor Oddziału ZUS w E. uprawniony był do występowania w charakterze organu egzekucyjnego. Skarżący zwrócił również uwagę, iż organ II instancji błędnie poddał ocenie konieczność badania dopuszczalności egzekucji co do zamieszczenia w deklaracji powołanej w tytułach wykonawczych pouczenia, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych (art. 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), albowiem tego rodzaju tryb postępowania zastrzeżony jest tylko do należności, o których mowa w tym przepisie, zaś te dochodzone przez ZUS jako wierzyciela do nich nie należą. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż istota rozstrzygnięcia sprowadza się do uznania, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. zwracając tytuły wykonawcze nieprawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 29 w związku z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast dalsze uwagi poczynione w postanowieniu dotyczące zasadności zwrotu tytułów wykonawczych, wynikają ze sprawowanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w S. nadzoru, o którym mowa w art. 23 § 4 w/w ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze organ odwoławczy w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odpierając zarzut naruszenia art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, iż przepisy tej ustawy nie zawierają regulacji prawnych dotyczących rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy wobec czego przepis art. 18 zezwala na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy zostały powołane w sentencji postanowienia. Uzasadnianie szczegółowe podstawy jak i celu jej zastosowania w uzasadnieniu postanowienia, w przypadku kierowania postanowienia do organu administracji publicznej jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania. Co do zarzutu naruszenia art. 19 § 1 w zw. z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Izby Skarbowej w S. stwierdził, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. jest niewątpliwie uprawnionym wierzycielem do żądania wykonania egzekucji administracyjnej składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednakże zgodnie z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym wskazanym wprost w tym przepisie jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odniesieniu do wszystkich organów egzekucyjnych wymienionych w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązuje zasada prowadzenia egzekucji zgodnie z właściwością określoną w art. 22 § 2 ww. ustawy, t.j. wg miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 19 Kpa, który stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma odpowiednie zastosowanie w mniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, w tytule wykonawczym w zakresie organu egzekucyjnego winna być wskazana jego właściwość na co wskazują ww. przepisy. Wskazanie w tytułach wykonawczych (od numeru [...] do numeru [...]) jako wierzyciela tylko Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodne z zapisem art. 19 § 4 ww. ustawy jak i narusza art. 22 ustawy, gdyż nie określa właściwości miejscowej organu egzekucyjnego - rubryka 7 tytułu wykonawczego. Dodatkowo należy wskazać, iż naruszenie właściwości, o której mowa w art. 22 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, może być przedmiotem zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 9 i w konsekwencji jego uznania, prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego - (art. 34 § 4 cyt. ustawy). Organ odwoławczy podniósł także, iż w przedmiotowej sprawie nie pozostawia żądnej wątpliwości fakt, iż w dniu 23 stycznia 2007 r., tj. w dniu wystawienia tytułów wykonawczych miejscem zamieszkania zobowiązanego (zameldowanie czasowe) był K. ul. S. [...] - (informacja z Centralnego Biura Adresowego MSWiA) (k. 1-2). Na ten adres zostały wystawione tytuły wykonawcze. Tak więc właściwym miejscowo organem egzekucyjnym dla wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do tak określonego adresu zamieszkania zobowiązanego nie był Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E. Wobec powyższego, wierzyciel winien był skierować tytuły wykonawcze do właściwego organu egzekucyjnego wymienionego w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E. nie był właściwym miejscowo organem egzekucyjnym uprawnionym do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej i dalej do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu organ wskazał dodatkowo, iż o ile Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E. jako organ egzekucyjny nie był zadowolony z rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., co do dalszego prowadzenia egzekucji, to należy uznać, że mogło dojść do sporu o właściwość organu egzekucyjnego, który winien być rozwiązany w innym trybie - art. 22 Kpa, tj. przez Ministra Finansów, który stosownie do art. 25 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprawuje zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne w zakresie egzekucji należności pieniężnych. Odnosząc się do naruszenia art. 3a § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Izby Skarbowej w S. stwierdził, iż stosownie do jego brzmienia, w zakresie obowiązków - m.in. składek na ubezpieczenie społeczne, stosuje się egzekucję administracyjną jeżeli wynikają one m.in. z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie, o art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ich egzekucji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Dodatkowo istnieje zastrzeżenie, iż egzekucję administracyjną, stosuje się, jeżeli m.in. w deklaracji rozliczeniowej zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wobec powyższego, nietrafiony jest zarzut skarżącego co do rozszerzenia katalogu przedmiotowego obowiązków, skoro wynikają one z przywołanego przepisu. Organ odwoławczy na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. I SA/Sz 496/04. Jak wynika z tytułów wykonawczych, egzekwowane należności dotyczą zobowiązań składkowych za okres od stycznia 1999 do grudnia 2000 r. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo wskazał on w uzasadnieniu postanowienia na konieczność zbadania dopuszczalności egzekucji w zakresie wymogów art. 3a § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przez organ wszczynający egzekucję. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie organu I instancji i umarzające postępowanie przed tym organem czyli nie rozstrzygające sprawę pod względem merytorycznym (co do istoty) wydane na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa związku z art. 105 kpa i art.144 kpa. Dyrektor Izby Skarbowej w S. rozpatrując bowiem zażalenie wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skargowego K. w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe ponieważ brak było podstawy do zastosowania przepisu art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r, Nr 229,poz. 1954 ze zm.). Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. Z treści przepisu art. 20 cyt. ustawy dotyczącego badania dopuszczalności egzekucji wynika bowiem, że ma on zastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło jeszcze do wszczęcia egzekucji. Jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 ustawy - to organ egzekucyjny ma obowiązek zwrócić taki tytuł wierzycielowi. W związku z tym, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. wszczął i prowadził egzekucję administracyjną wobec zobowiązanego - to Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego K. nie miał podstaw prawnych do przyjęcia dla zwrotu tytułów wykonawczych trybu określonego w art. 29 § 2 omawianej ustawy. Organ II instancji prawidłowo zatem uchylił postanowienie organu I instancji i określając swoje stanowisko w sprawie umorzył postępowanie tego organu. Niezależnie od tego za prawidłowe należy również uznać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zastrzeżenia co do właściwości miejscowej Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E. jako organu egzekucyjnego uprawnionego do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i dalej wszczęcia i prowadzenia egzekucji ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego - w świetle uregulowań wynikających z art. 27 § 1 pkt 10 w związku z art.22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.