I SA/Sz 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie D. Z. O. R. A. R. i M. R. z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 9016-2024-1/5260 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty oddala skargę. Skargę wniesiono na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie (dalej też "organ odwoławczy") o nr 9016-2024-1/5260 z 22 stycznia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] i Miasta K. z siedzibą w K., nr [...], z 23 listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty M. C. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Stan sprawy przedstawia się następująco: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu koszalińskiego i miasta K. z siedzibą w K. (dalej: "organ I instancji"), decyzją nr 0306-2017-023- 69120 z 30 listopada 2017 r. ustalił, że kwota płatności rolnośrodowiskowej przyznana i wypłacona stronie na mocy decyzji nr [...] z 16 grudnia 2011 r. oraz nr [...] z 25 stycznia 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł, jest płatnością nienależnie pobraną i podlega zwrotowi. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji jednocześnie dokonując wpłaty w kwocie [...]zł na rachunek bankowy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją nr [...] z 26 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Strona na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 506/18, Sąd uchylił decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. złożył skargę kasacyjną na powyższy Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 338/19, oddalił skargę kasacyjną. Następnie, sprawa została przekazana do BP ARiMR w K. celem ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i miasta K. z siedzibą w K., decyzją nr [...] z 6 lutego 2023 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności z powodu przedawnienia zobowiązania. 16 lutego 2023 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę została zwrócona kwota [...]zł, wpłacona przez na pokrycie należności ustalonej uchyloną decyzją. 8 marca 2023 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek strony o ustalenie i wypłatę kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał postanowienie, w którym odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stronie kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. 13 grudnia 2023 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło zażalenie na ww. postanowienie, które zostało przekazane w celu rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S.. Po przeprowadzeniu postępowania organ II instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych. W związku z powyższym, zgodnie z postanowieniami art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie, postanowieniem [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z 23 listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stronie kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Na ww. decyzję wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do WSA w Szczecinie. W przedmiotowej skardze skarżący podnosi zarzut, że kwota płatności rolnośrodowiskowej przyznana i wypłacona stronie na mocy decyzji nr [...] z 16 grudnia 2011 r. oraz nr [...] z 25 stycznia 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł, jest płatnością nienależnie pobraną i podlega zwrotowi z prawem obowiązującym w momencie jej wydania. Dodatkowo, skarżący podkreślił, że zarówno w czasie wydawania decyzji organów obu instancji (odpowiednio 30 listopada 2017 r. i 26 kwietnia 2018 r.), w czasie wykonania przez skarżącego nałożonego na niego, na mocy ww. niezgodnych z prawem decyzji, obowiązku zwrotu kwoty [...] gr. (co nastąpiło w dniu 1 lutego 2018 r.), jak i w dniu 6 grudnia 2018 r. czyli w czasie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku o sygn. akt I SA/Sz 506/18 stwierdzającego brak zaistnienia w sprawie podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu ww. kwoty, obowiązywał przepis art. 29 ust. 7 i ustawy z dnia z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR wyraźnie przewidujący, że do kwot nienależnie pobranych płatności odzyskiwanych przez ARIMR mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, nie wyłączając normy art. 78 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którą nadpłaty podlegają oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę, o których mowo w art 56 § 1, pobieranych od zaległości podatkowych. Dopiero 28 marca 2022 r. dodano przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b, wyłączający w stosunku do kwot nadpłaconych przez beneficjentów ARIMR zastosowanie przepisów art. 78 i 78a Ordynacji podatkowej, przewidujących zwrot nadpłaty wraz odsetkami. Ponieważ wspomniana ustawa nowelizująca z 24 lutego 2022 r. nie zawierała w odniesieniu do przepisu art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b żadnych szczególnych norm intertemporalnych jest, zdaniem strony, oczywistym, że zgodnie z długą tradycją orzeczniczą, a także z logiką praworządnego państwa prawa, do stosunków nadpłaty powstałych w okresie obowiązywania przepisów ustawy o ARIMR w brzmieniu niewyłączającym stosowania norm Ordynacji podatkowej, przewidujących obowiązek wypłaty przez organ winny powstania odsetek zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w czasie powstania stosunku prawnego, będącego podstawą do żądania odsetek, a więc w przypadku niniejszym przepisy obowiązujące w dniu 1 lutego 2018 r. Podnosząc powyższą argumentację oraz przywołując orzecznictwo sadów administracyjnych dotyczących kwestii oprocentowania nadpłaty skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jako bezpodstawnie kwestionującego przysługującego stronie na podstawie art. 29 ust. 7 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu sprzed 28 marca 2022 r. prawo do uzyskania należnej jej kwoty odsetek, o których mowa wart. 78 § 1 Ordynacji podatkowej, - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, wraz z obowiązkiem uwzględnienia, w trybie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiska prawnego i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieskuteczna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że rozpoznanie niniejszej sprawy zostało dokonane przez sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice niniejszej sprawy wyznaczyło zaskarżone postanowienie Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i Miasta K. z siedzibą w K. nr [...] z 23 listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stronie kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie jak postanowienie organu pierwszej instancji nie są dotknięte są takimi naruszeniami przepisów prawa, aby wystąpiła konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zasada wynikająca z art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 zwanej dalej "K.p.a.") stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; CBOIS). Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, z kolei przesłanka przedmiotowa gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek do organu został złożony przez podmiot będący stroną postępowań, zatem nie zachodzi przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, czy weryfikacji poglądów orzecznictwa tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Legalis nr 1395133). W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Stwierdzić należy, że pomimo, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1.1 Ordynacji podatkowej (za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku), to nie ma tu zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty o którym mowa w art. 78 Ordynacji, na który powołuje się strona we wniosku z 6 marca 2023 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "ustawa") Środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Z kolei, ust. 7 ww. regulacji stanowi, że do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa: 1) z wyjątkiem przepisów: a) dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni, b) art. 78 i art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; Wskazany przepis jest jasny i czytelny, a wynika z niego, że w obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o Agencji w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b ustawy o Agencji został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 646). Zgodnie z art. 13 ww. ustawy o zmianie ustawy, ustawa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit, b ustawy o Agencji wszedł w życie z dniem 29 marca 2022 r. Jednocześnie, w ustawie o Agencji nie przewidziano przepisów przejściowych dotyczących naliczania oprocentowania nadpłaty, zatem brak jest podstawy prawnej do zastosowania art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej od dnia 29 marca 2022 r. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem strony, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji błędnie zinterpretował fakt braku przepisów intertemporalnych jako okoliczność przesądzającą o stosowaniu aktualnych przepisów na dzień złożenia wniosku, tj. 6 marca 2023 r. Niewątpliwie ustawa nowelizująca ustawę o Agencji nie wprowadza przepisów przejściowych. W sytuacji braku przepisów przejściowych rozważenia wymagało, czy zmiana przepisów winna zostać zastosowania w niniejszej sprawie i w jaki sposób do stanu faktycznego sprawy należy zastosować zasadę natychmiastowego działania prawa nowego. W sytuacji braku wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06). Pogląd ww. powielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2191/22. Ponadto, przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art. 10 a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 zwanej dalej ustawą o ARiMR) – jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Zgodnie z art. 10a ust. 1a w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów art. 6 K.p.a zgodnie z którego treścią organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, jak również art. 8 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Bezsporne jest zatem, że obecnie brak podstawy prawnej do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej, jak chciałby skarżący, co wyklucza możliwość dochodzenia odsetek od nadpłaty w trybie administracyjnym na podstawie ww. regulacji oraz prowadzenia postepowania, celem wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony. Co do możliwości zastosowania przepisów nieobowiązujących w czasie orzekania przez organy obydwu instancji wyjaśnić należy, że w kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania przez organy. Podsumowując, Sąd stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone, zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, nie naruszyło żadnych przepisów prawa, w związku, z czym skarga podlegała oddaleniu.