I SA/Sz 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Komitet Obywatelski w Gryfinie na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXVIII/229/12 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty za pojemnik Rada Miejska w G., działając na podstawie art. 6k ust. 1 i ust. 3 oraz art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) określiła metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustaliła wysokość stawki tej opłaty, powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy G.. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r., po uprzednim wezwaniu – pismem z dnia 27 lutego 2013 r. - do usunięcia naruszenia prawa, Stowarzyszenie Komitet Obywatelski w G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyżej przedstawioną uchwałę (omyłkowo wskazując w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.), wnosząc o jej uchylenie ponieważ pomimo stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 tej uchwały przez Wojewodę Z. przedmiotowa uchwała nadal obowiązuje. W kolejnych pismach procesowych skarżąca wniosła także o unieważnienie przetargu na wywóz nieczystości, ponieważ dopuszczenie do przetargu na gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotu, którego właścicielem jest Miasto i Gmina G. jest niezgodne z art. 89 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Podmiotem tym jest Przedsiębiorstwo Komunalne w G., które wygrało przetarg na gospodarowanie odpadami komunalnymi, czym została naruszona ta ustawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że badając legalność ww. aktu Wojewoda Z. w dniu 31 grudnia 2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność § 1 ust. 3 ww. aktu z przyczyn szczegółowo omówionych w tym rozstrzygnięciu, a nie całego aktu, jak twierdzi skarżący - Stowarzyszenie Komitetu Obywatelskiego w G.. W pozostałym zakresie uchwała Nr [...] mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia i jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę podjęcia kwestionowanej przez skarżącego uchwały Nr [...] stanowił art. 6 k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który w ust. 1 przyznaje radzie gminy kompetencję do dokonania wyboru jednej z określonych w art. 6 i ust. 1 i 2 ww. Ustawodawca wskazał, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6 k ust 2 ustawy). Takie sformułowanie uzasadnia stwierdzenie, że rada gminy jest zobowiązana "wziąć pod uwagę" wskazane czynniki, a zatem - uwzględnić je, rozważyć. Przesłanka ta została przez organ spełniona, co wynika z treści uzasadnienia sporządzonego do kwestionowanej uchwały. Organ podkreślił także, że rozważenie wyżej opisanych czynników nie oznacza jednak bezwzględnego wymogu ustalenia stawki opłaty ściśle na ich podstawie (np. jako ilorazu kosztów funkcjonowania systemu odpadami komunalnymi oraz liczby mieszkańców gminy). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ustawodawca, wprowadzając przepisy w zakresie nowego systemu gospodarowania odpadami w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), zobowiązał organy stanowiące gmin do podjęcia uchwał w powyższym przedmiocie do dnia 31 grudnia 2012 r. Brak jest przy tym zastrzeżenia, z którego wynikałaby niemożność działania rady gminy w tym zakresie do czasu wyłonienia przedsiębiorcy w drodze przetargu zorganizowanego na podstawie art. 6 d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe stanowisko organu Rady Miejskiej w G. potwierdził Wojewoda Z.. W toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik wyeliminowano z obrotu prawnego wyłącznie § 1 ust. 3 wyżej opisanej uchwały. W pozostałym zakresie uchwała została uznana przez organ nadzoru za zgodną z prawem i nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego powyżej przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może o po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zrządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 28 lutego 2013 r., które do organu wpłynęło w dniu 5 marca 2013 r. skierowali do Wojewody Z. za pośrednictwem Urzędu Miasta i Gminy w G. pismo wskazujące na wadliwość spornej uchwały (błędnie nazywając ją Uchwałą o podwyżkach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Zgodnie z ust. 2a art. 101 wskazanej powyżej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie Komitetu Obywatelskiego w G. reprezentuje grupę mieszkańców Gminy G.. Skarga jest więc dopuszczalna. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. Tylko bowiem wówczas, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru, a na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy sąd administracyjny mogą stwierdzić nieważność takiej uchwały. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy wynika bowiem gradacją naruszeń prawa – istotne i nieistotne, z którymi powiązane zostały określone sankcje. Tak więc, każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności tej uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru czy sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Stąd też trzeba podkreślić, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które uznaje się za istotne. W przedmiotowej sprawie w ocenie strony skarżącej uchwała powinna zostać uchylona albowiem nadal obowiązuje pomimo stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Z.. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że jest on chybiony. Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę może stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub wydanie jej z naruszeniem prawa. Naruszeń prawa dających podstawę do któregokolwiek ze wskazanych powyżej rozstrzygnięć Sąd nie dopatrzył się. Nie można także podzielić zarzutu skargi, że sporna uchwała funkcjonuje pomimo stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzorczy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik wyeliminowano z obrotu prawnego wyłącznie § 1 ust. 3 tej uchwały. W pozostałym zakresie uchwała została uznana przez organ nadzoru za zgodną z prawem i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Dokonując natomiast oceny kwestionowanej uchwały w jej całokształcie, Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń. Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w celu wypełnienia obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 , poz. 391 ze zm.). Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały był art. 6 k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którymi (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo powierzchni lokalu mieszkalnego, a wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonuje rada w drodze uchwały. Rada Miejska dokonała więc, w ramach przyznanych jej ustawą kompetencji, wyboru metody, nie naruszając przy tym prawa. Jak już wskazano na wstępie zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracji nie jest uprawniony więc do oceny słuszności czy racjonalności skarżonego aktu, lecz do oceny jego legalności. Jednocześnie stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadzając przepisy w zakresie nowego systemu gospodarowania odpadami w ustawie z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze z.) zobowiązał organy stanowiące gmin do podjęcia uchwał w tym zakresie do 31 grudnia 2012 r. Żaden przepis prawa nie wskazywał jednak by rada nie mogła podjąć tych działań do czasu wyłonienia przedsiębiorcy w drodze przetargu zorganizowanego na podstawie art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeżeli chodzi o prawidłowość przeprowadzonego przetargu, na co wskazała strona skarżąca w piśmie z 2 lipca 2014 r., składając jednocześnie wniosek o unieważnienie przetargu na wywóz nieczystości, wskazać należy, że organem właściwym do weryfikowania prawidłowości postępowania organów gminnych w zakresie przestrzegania dyscypliny finansów publicznych jest Regionalna Izba Obrachunkowa, która, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U.2012.1113) sprawuje kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Uwzględniając powyższe, uznając, że przedmiotowa uchwała nie narusza przywołanych w sprawie przepisów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.