I SA/Sz 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "B.-T." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Zarządu Województwa Z. Nr z dnia [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu "wdrażanie innowacyjnej technologii produkcji brykietu opałowego z odpadowej masy roślinnej" nr [...] p o s t a n a w i a: 1.odrzucić skargę, 2. zwrócić "B.-T." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wniesiony wpis sądowy od skargi w kwocie [...]złotych Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. "B.-T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Zarządu Województwa Z. Nr [...] z dnia [...] r. o rozwiązaniu umowy nr [...] zawartej w dniu [...] r. o dofinansowanie projektu w ramach działania Poddziałania 1.1.3. Inwestycje MSP w nowe technologie pn. "wdrażanie innowacyjnej technologii produkcji brykietu opałowego z odpadowej masy roślinnej", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub jej uchylenie. Za podstawę do wniesienia skargi wskazała art. 90 ust.1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Z. wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy, wskazując równocześnie argumenty przemawiające za ewentualnym jej oddaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Będąc powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz.1269), która to kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, na innego rodzaju akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak również w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji publicznej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej czy akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.), sąd administracyjny obowiązany jest badać na wstępie czy wniesienie określonej skargi jest dopuszczalne, bowiem tylko taka skarga może podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu, w przeciwnym bowiem razie podlega ona odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowania pn. "wdrażanie innowacyjnej technologii produkcji brykietu opałowego z odpadowej masy roślinnej". Efektem pozytywnej weryfikacji formalno prawnej dokumentacji aplikacyjnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania 1.1.3 Inwestycje MSP w nowe technologie było podpisanie w dniu 22 lutego 2010 r. umowy pomiędzy Województwem Z. reprezentowanym przez Zarząd Województwa Z. a skarżącą Spółką o dofinansowanie ww projektu, w której określono prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Umowa przewidywała w § 17 ust. 1 pkt 2 (powołanym w podstawie uchwały), że możliwe jest rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia jeżeli m.in. beneficjent zaprzestanie realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z zawartą umową, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi wskazać należy, że na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym aktem normatywnym dopuszczającym kontrolę sądów administracyjnych jest – między innymi – znajdująca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) co wynika wprost z art. 30c ust. 1 in fine tej ustawy. Rozwiązania przewidziane w tej ustawie stanowią lex specialis względem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako szczególne, przepisy ustawy muszą być zatem interpretowane ściśle. Ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia na drogę postępowania przed sądami administracyjnymi wyłącznie w przypadku dokonania przez Instytucję Zarządzającą negatywnej oceny projektu oraz po skorzystaniu z przewidzianej w ramach danego systemu realizacji programu procedury odwoławczej. Procedura dofinansowania wybranych projektów przez właściwe instytucje realizuje się w formie zawarcia umowy pomiędzy Beneficjentem a Instytucją Zarządzającą, Instytucją Pośredniczącą lub Instytucją Wdrażającą albo w formie decyzji administracyjnej wydawanej odpowiednio przez Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą lub Instytucję Wdrażającą (art. 30 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie zaś do art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, (...). Brzmienie przepisu art. 30 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacją projektu, określa umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja, jeżeli w takiej formie nastąpiło dofinansowanie w tym także możliwość rozwiązania zawartej umowy. Jednocześnie w art.25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazano, że za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa a stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów. Mając na uwadze zawartą umowę i przepisy powołanych wyżej aktów nie przewidziano możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o rozwiązaniu umowy jak również nie wynika z tych przepisów, aby funkcja ta sprawowana przez Instytucję była funkcją władczą. Administrację władczą charakteryzuje prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności oraz możność zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu (vide: E.Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna Toruń 2000 r. str.26-27). W rozpatrywanej sprawie wystosowując zaskarżoną uchwałę Instytucja nie sprawowała funkcji władczej, lecz kontrolowała jedynie wykonanie umowy, w zawarciu której sama uczestniczyła. Zawarte w uchwale postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, jako strony stosunku umownego o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu "wdrażanie innowacyjnej technologii produkcji brykietu opałowego z odpadowej masy roślinnej" jest uprawnieniem wynikającym z treści samej umowy - § 17 pkt 2 przewidywał, że możliwe jest jej rozwiązanie bez wypowiedzenia, jeżeli m.inn. beneficjent zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z niniejszą umową, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu. Umowa ta również przewiduje, iż spory wynikające z jej realizacji rozstrzygane będą przed sądem powszechnym - § 20 pkt 5 umowy. Uchwała zatem podejmowana przez Zarząd Województwa Z. w związku z realizacją właściwego programu operacyjnego, nie jest również aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego o jakich mowa w art.3 § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a. – jest realizacją uprawnienia strony umowy cywilnoprawnej co do rozwiązania umowy. Wspólną cechą aktów prawny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 380). Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" składa się z dwóch elementów, które muszą być spełnione łącznie. Pierwszy element to pojęcie sprawy jako sprawy administracyjnej a więc takiej, która korzysta z atrybutów władzy publicznej czyli działa autorytatywnie i jednostronnie (A. Kisielewicz "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa 2002, s. 133). Drugi element tegoż pojęcia to pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej jako sprawy publicznej czyli "aktu administracyjnego skierowanego do publiczności (...)" (A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz" Warszawa 1999, s. 371). Pojęcie zaś aktu nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.ps.a. należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu - stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 95). W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie przez skarżącą jako podstawy zaskarżenia przedmiotowej uchwały Zarządu Województwa Z. z dnia [...] r., art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa – w niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z działaniem organu administracji ale z działaniem strony umowy cywilnoprawnej. Bardzo jasne stanowisko dotyczące drogi sądowej i określenia w jakich granicznych sytuacjach właściwy jest sąd administracyjny a w jakich powszechny (w rozumieniu sądu cywilnego), zawarte jest w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29.03.2006 r. II GPS 1/06 ONSAiWSA 2006/4/95, która zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. Podobne zagadnienie dotyczące drogi sądowej i rozumienia pojęcia sprawy administracyjnej a pomimo, że związane ze stosowaniem przepisów ustawy z 20 kwietnia 2006r. o Narodowym Planie Rozwoju, zachowujące swoją aktualność, rozstrzygane było w wyroku NSA z 8.06. 2006 r. II GSK 63/06 oraz w wyroku z dnia 18.10.2007r. o sygn. akt II GSK 199/07. W wyrokach tych bardzo wyraźnie podkreślono i wskazywano na dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest, że w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym dofinansowaniem, służy skarga do sądu administracyjnego. Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. W przedmiotowej sprawie w związku z zawarciem umowy doszło do realizacji drugiego etapu projektu, co powoduje, zdaniem Sądu, że powyższą sprawę należy zakwalifikować do sprawy cywilnej w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny naruszyłoby dyspozycję omawianego przepisu art. 3 p.p.s.a. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona uchwała nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego, a zatem wniesienie skargi na tą uchwałę było niedopuszczalne, co uzasadnia jej odrzucenie stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.