II GSK 199/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Anna Robotowska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 314/07 w sprawie ze skargi Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy finansowania projektu oraz wypowiedzenia umowy o dofinansowanie postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną , 2. oddalić wniosek w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Postanowieniem z 27 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 314/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. (dalej: skarżący) na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2006 r., znak [...], w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu oraz wypowiedzenia umowy o dofinansowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. Pismem z [...] czerwca 2006 r. Prezes ARiMR odmówił sfinansowania projektu realizowanego na podstawie umowy [...] złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego (SPO) "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 r." działanie "Pomoc techniczna" i wypowiedział umowę dotyczącą przedmiotowego projektu. Prezes ARiMR pismem z [...] sierpnia 2006 r. powiadomił skarżącego, że odwołanie od pisma z [...] czerwca 2006 r. zostało rozpatrzone negatywnie. W ocenie ARiMR skarżący nie dochował wymagań zawartych w umowie o dofinansowanie, gdyż kupiony w ramach SPO samochód, używany był częściowo na zasadach ogólnych w kolumnie transportowej Urzędu Marszałkowskiego, a nie tylko jak to określała umowa do celów objętych tą umową, tym samym warunki umowy nie zostały dotrzymane. Na powyższe pismo skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się uchylenia rozstrzygnięć zawartych w powyższych pismach Prezesa ARiMR. Skarżący stwierdził, że niewywiązywanie się z postanowień umowy o dofinansowanie nie może stanowić podstawy do jej wypowiedzenia, a jedynie stanowić podstawę do odmowy wypłacenia całości lub części pomocy finansowej, gdy wystąpią przesłanki określone w § 12 ust. 3 umowy. Skarżący powołując się na treść przepisu art. 26 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwana dalej ustawą o NPR, wskazał, że zaskarżone pisma należy potraktować jako rozstrzygnięcia mające charakter decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę opisał procedurę otrzymania płatności o dofinansowanie, w wyniku którego to postępowania została zawarta [...] sierpnia 2005 r. pomiędzy ARiMR a skarżącym umowa o dofinansowanie. Sąd stwierdził, zgadzając się ze skarżącym, że ARiMR jest osobą prawną, podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie i strukturalnie i w określonych warunkach przewidzianych przepisami prawa może być traktowana jako organ o charakterze władczym, to jednak w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, ze względu na łączącą strony umowę. Wszelkie kwestie, zdaniem Sądu, odnośnie wypowiadania lub innych aspektów tej umowy podlegają rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Sąd I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, w której NSA wyraził stanowisko dotyczące drogi sądowej i określenia właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji powołując się na wyrok NSA z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06 stwierdził, że ustawa o NPR przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją dofinansowania w ramach SPO. Pierwszym z etapów o jakim mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR jest postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Drugim etapem jest zawarcie umowy o jakiej mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR i spory powstałe na tle zawarcia umowy podlegają sądowi cywilnemu. Bez znaczenia jest to, że umowa zawierana jest przez strony na formularzu, którego treść została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 1290), ponieważ okoliczność ta nie zmienia charakteru wspomnianej umowy. W związku z tym, że doszło do realizacji drugiego etapu postępowania przedmiotowa sprawa nie ma w ocenie Sądu charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarżący od powyższego postanowienia złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione odrzucenie wniesionej skargi, art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w ustalonym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że spory powstałe na tle wywiązywania się z umowy o dofinansowywanie projektu nie podlegają sądowi cywilnemu, ponieważ umowa o dofinansowanie projektu, zawarta w rozpoznawanej sprawie, nie zawiera postanowienia przewidującego właściwość sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie zauważył, że wzory umów o dofinansowanie projektu w ramach SPO-ROL przyjęte rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 1290) w odróżnieniu od wzorów umów o dofinansowanie projektu przyjętych rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 14 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ZPORR 2004-2006 (Dz.U. Nr 137, poz.1153), nie zawierają klauzuli właściwości sądu powszechnego w zakresie rozstrzygania sporów wynikających z realizacji przedmiotowych umów. Wobec tego bezzasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że spory powstałe na tle wywiązywania się z umowy o dofinansowanie podlegają sądowi cywilnemu. Skarżący wskazał, że z art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, art. 203 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że umowa o dofinansowanie projektu w ramach SPO-ROL jest umową o charakterze publicznoprawnym, gdyż wzór takiej umowy został narzucony stronom przez prawodawcę i postanowienia tej umowy nie podlegają fundamentalnej w prawie cywilnym zasadzie swobody umów wynikającej z art. 3531 Kodeksu cywilnego. Dofinansowanie na realizację takiego projektu ma charakter dotacji celowej i stanowi refundację poniesionych przez beneficjenta wydatków na realizację projektu. W sytuacji w której umowa nie przewiduje właściwości sądu powszechnego, w ocenie skarżącego niedopuszczalne jest domniemanie właściwości sądu powszechnego w tym zakresie. Skarżący powołując się na wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., który przytacza również Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu, wskazał, że skoro w wyroku tym NSA przyjmuje, że przyznanie dofinansowania na realizację projektu ma charakter rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego, czego skutkiem jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu, to również wszystkie inne czynności, które wykonuje ARiMR w związku ze spełnieniem bądź niespełnieniem przez beneficjenta warunków dofinansowania projektu, powinny być konsekwentnie kwalifikowane jako czynności władcze i skierowane do konkretnego adresata. Do takich czynności należy odmowa finansowania projektu w związku ze złożonym przez beneficjenta wnioskiem o płatność. W ocenie skarżącego Sąd I instancji naruszył przepis art. 104 k.p.a., gdyż przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłego pisma. Skarżący podniósł, że użyte w § 12 ust. 3 umowy stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2005 r., stwierdzenie "odmawia" należy interpretować jako podstawę prawną do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że odmowa dofinansowania projektu nie następuje w wyniku wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie mieści się w obszarze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w zakresie których sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że z faktu, iż wzór umowy o dofinansowanie znajduje się w treści rozporządzenia nie wynika, że nie mamy do czynienia z umowami zawieranymi na gruncie prawa cywilnego, są to typowe umowy adhezyjne, które strony w pewnym zakresie mogą modyfikować. W ocenie Prezesa ARiMR wystarczające dla stwierdzenia cywilnoprawnego charakteru umowy jest odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych, mimo że umowa o dofinansowanie nie zawiera postanowienia przewidującego właściwość sądu powszechnego przy rozstrzyganiu sporów. Organ stwierdził, że nieuzasadnione jest powoływanie się na wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, gdyż stan faktyczny rozpoznawany w tym orzeczeniu dotyczył sytuacji na etapie przed zawarciem umowy, a więc przed powstaniem stosunku cywilnoprawnego między stronami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucając skargę Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia czy wypowiadanie umów lub rozstrzyganie innych wątpliwości powstałych na tle umów zawartych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" działanie "Pomoc techniczna", podlegają kontroli sądu administracyjnego oraz czy wypowiedzenie takiej umowy powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej lub aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.) podlegającej kontroli przez sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że procedura o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów w dniu 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. W powyższej uchwale Sąd wypowiedział się co prawda na temat dofinansowania realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", a nie w zakresie działania "Pomoc techniczna" jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednakże oba te działania są prowadzone w ramach tego samego Sektorowego Programu Operacyjnego, i procedury ich wykonania opierają się na ustawie o NPR. Naczelny Sad Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd w uchwale z 22 lutego 2007 r. Sąd wskazał, że dofinansowanie odbywa się w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, dokonywana jest również ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna(art. 26 ust. 2 ustawy o NPR). Drugim etapem jest zawarcie umowy z beneficjentem (art. 26 ust. 5 ustawy o NPR), zgodnie z wzorem umowy zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie priorytetu "Pomoc techniczna". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mają właśnie charakter indywidualny i jednostronny. Przepisy ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 3b pkt 2 tej ustawy, jak i przepis art. 26 ust. 1 ustawy o NPR dają kompetencje ARiMR do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zważyć jednak należy, że przy zawarciu umowy o dofinansowanie z beneficjentem ARiMR nie korzysta już z takiej kompetencji. ARiMR jest również podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. ARiMR zgodnie z art. 3b o utworzeniu ARiMR realizuje zadania powierzone jej na podstawie umów lub porozumień z instytucją zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, związane z realizacją sektorowego programu operacyjnego. W myśl art. 26 ust. 5 ustawy o NPR warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentem przez instytucje zarządzającą programem, instytucję wdrażającą (ARiMR). W rozpoznawanej sprawie umowa została zawarta i sporządzona na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie priorytetu "Pomoc techniczna". Zgodnie z § 17 pkt 1 tej umowy w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Należy wskazać, że środki które przekazywane są tą umową należą do środków publicznych, nie odbiera to jednak tym czynnościom charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania bowiem nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że ARiMR może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Skoro więc procedura przewidziana w ustawie o NPR przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to oznacza że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Przyjmuje się w literaturze jako oczywistą zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T.Kiełkowski :Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.36-38). Podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatyczne upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (M.Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004 r., s. 60-62). Organ administracji publicznej nie ma przypisanej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). W literaturze wielokrotnie krytykowano w związku z tym możliwość generalnego upoważnienia organu do działania w określonej sferze, czy w określony sposób. Podnosi się obecnie, że w działaniach organu skierowanych na zewnątrz tego typu generalne upoważnienie nie jest wystarczające (M.Matczak: jw. s. 52). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. W ustawie o NPR określono, że instytucja wdrażająca zawiera umowę z beneficjentem, nie przewidziano rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia umowy. Z przedstawionych powyżej przepisów wynika że ARiMR gospodaruje środkami publicznymi w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem (por. sygn. akt II GSK 70/05). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż zawarcie umowy z beneficjentem i wszelkie spory dotyczące umowy nie podlegają kompetencji sądów administracyjnych, podlegają natomiast ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 są bezzasadne. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pismo, które było przedmiotem skargi dotyczyło wypowiedzenia umowy, a jak zostało wykazane powyżej organ jako strona umowy nie działał jako organ administracji publicznej. Wobec tego pismo to nie mogło być i nie było ani decyzją, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 postanowienia o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.