I SA/Sz 202/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Nowe Warpno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. nr NK.4.4131.23.2012.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Miejska w Nowym Warpnie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 45, z 2011 r., poz. 236 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XIV/088/2011 w sprawie ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz 1 m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy Nowe Warpno. Wojewoda Zachodniopomorski 24 stycznia 2012 roku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowym Warpnie Nr XIV/088/2011. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że kompetencja w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne przysługuje organowi stanowiącemu gminy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jedynie wówczas, gdy brak jest unormowań w przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym, jak wskazał Wojewoda, jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236, z 2005 r., poz. 2008 ze zm.). Dalej organ podaje, że gmina jest w takim przypadku uprawniona jedynie do wskazania maksymalnych stawek tych opłat za usługi a nie sztywnych ich stawek. Ponadto Wojewoda przywołując wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 928/10 zauważył, że rada nie może wprowadzać do uchwał pojęć odmiennych od tych które użył ustawodawca – co w niniejszej sprawie miało miejsce z uwagi na użycie przy określaniu użycia środka transportu do wykonania usługi poprzez użycie zwrotu "pojazd asenizacyjny". Uznając zatem, że podjęcie uchwały nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wojewoda stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały uznał za konieczne i uzasadnione. Zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina Nowe Warpno, działając przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podniosła, że teza Wojewody co do charakteru regulacji art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku jako lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej budzi zasadnicze wątpliwości. Zdaniem Skarżącej oba te przepisy regulują odmienne zagadnienie. Na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej Rada określa wysokość opłaty za usługę komunalną użyteczności publicznej, jaką wykonuje podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, albowiem uchwała określała cenę za usługę świadczoną przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Nowym Warpnie. W takim przypadku mamy do czynienia z aktem kierownictwa wewnętrznego. Art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie reguluje w ogóle żadnej kompetencji rady gminy do ustalania jakiejkolwiek opłaty za usługę świadczoną przez gminę, bądź podległe jej jednostki organizacyjne, nie zawiera żadnego zakazu stanowienia przez Radę o takich opłatach na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww ustawy rada określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługę wywozu nieczystości, obowiązującą powszechnie na terenie gminy, które wiążą zarówno przedsiębiorców jak i samą gminę. Zdaniem Gminy nie zachodzi zatem sytuacja zachodzenia na siebie regulacji normatywnych obu podjętych przez Gminę uchwał tj. Nr XIV/088/2011 w sprawie ceny usługi komunalnej za wywóz 1 m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy Nowe Warpno i Nr XIV/087/2011 w sprawie określenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy Nowe Warpno. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski z argumentacja jak w rozstrzygnięciu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego aktu prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada praworządności, która powtórzona została też w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 6. Granice działań administracji publicznej są więc wyznaczone przez prawo. Bezspornie kompetencją przysługującą organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest kompetencja do decydowania o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Okoliczność, że przepisy ustaw odrębnych mogą - w przypadku niektórych rodzajów usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej - wyłączać kompetencję cenotwórczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wynika z powołanego art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowiącego, że kompetencje określone w tym przepisie przysługują organom stanowiącym, "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Zatem przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie znajdzie w tym przypadku w oczywisty sposób zastosowania. Owa odmienność może się przejawiać w bardzo różny sposób, przy czym najczęściej wyraża się ona w tym, że w przypadku danego rodzaju usług o charakterze użyteczności publicznej (w tym też w przypadku komunalnych usług użyteczności publicznej w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy) kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat lub też sposobu ich ustalania posiada nie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tak jak to ma miejsce gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy), lecz zupełnie inny podmiot, względnie też kompetencja ta przysługuje wprawdzie (przynajmniej na ostatecznym etapie, a więc niejako w ostatniej instancji) organowi stanowiącemu jednostki samorządowej, jednak jest ona równocześnie obwarowana pewnymi specyficznymi materialnymi oraz proceduralnymi regułami (zasadami), dodatkowo (w porównaniu z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy) ograniczającymi jego swobodę decyzyjną. I właśnie przykładem takiej regulacji szczególnej jest art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, zgodnie z którym rada gminy może ustalać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego i ustalone w niej górne stawki opłat są prawnie wiążące dla wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi czy to jednostki organizacyjne gminy czy przedsiębiorców. Zatem upoważnienie do ustalania przez radę gminy zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stawek opłat za usługi usuwania odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych , w zakresie w jakim dotyczy usług komunalnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ma niewątpliwie, jak zasadnie uznał to organ nadzoru, charakter lex specjalis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nie można zatem jak tego chce Skarżąca, aby uchwały podjęte w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, uznać jedynie za akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające stosowne wytyczne co do wysokości cen i opłat lub sposobu ich ustalania (za komunalne usługi użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), skierowane do kierowników niesamoistnych jednostek organizacyjnych utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego lub też do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (ewentualnie do kierowników samorządowych osób prawnych). Jak wskazano, wysokość cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego lub też sposób ich ustalania są określane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jedynie o tyle, o ile "przepisy szczególne nie stanowią inaczej", a więc o ile przepisy odrębnych - względem ustawy o gospodarce komunalnej - ustaw nie zawierają w omawianym zakresie odmiennych rozwiązań prawnych. Podstawę prawną dla działań gminy w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi komunalne odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także transport nieczystości ciekłych daje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 6 ust. 2 i 4 stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (czyli odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także transport nieczystości ciekłych). Wskazać także w tym miejscu należy, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Realizując to zadanie, gminy tworzą warunki do wykonywania prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Celowi temu służy w szczególności określenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości (art. 6 ust. 2 ustawy), czy też udzielenie zezwoleń na świadczenie tych usług(art. 7-8a), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy (art. 8b), pod rygorem cofnięcia zezwolenia (art. 9 ust. 2). W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszone przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada określając stawki tych opłat, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4). Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów na odbiór odpadów komunalnych lub wywóz nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 6). Wprawdzie ustawodawca nie wskazuje w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i nieczystości ciekłych, to jednak powinna brać pod uwagę w szczególności takie okoliczności, jak koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców usuwających odpady, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi i nieuzasadnionymi kosztami. Zatem górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych muszą obejmować wszystkie czynniki cenotwórcze związane z np. opłatą środowiskową, odbiorem, transportem, segregacją i składowaniem odpadów na składowisku. Wymieniona wyżej uchwała określająca górne stawki opłat(...) wywiera skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości ponoszą bowiem opłaty za usuwanie odpadów na podstawie umowy z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się odbieraniem odpadów, nie zaś na podstawie stawek zamieszczonych w uchwale. Górne stawki opłat za omawiane usługi nie stanowią ceny za wykonane usługi, a są tylko wartością maksymalną opłat, które będą ponosić właściciele nieruchomości i których nie mogą przekroczyć przedsiębiorcy wykonujący usługi w tym zakresie. Właściciele nieruchomości są zatem chronieni przez uchwałę w sprawie górnych stawek opłat. Oznacza to, że uchwała rady gminy w sprawie górnych stawek winna uwzględniać również przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), które określają zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług ( art. 1 ust. 1 pkt 1). Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie stosuje się jej jedynie w zakresie kształtowania cen w obrocie między osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą, a także w zakresie tych cen, które ustalane są na podstawie odrębnych ustaw ( w zakresie uregulowanym w tych ustawach). Jednak przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają odrębnej regulacji w zakresie kształtowania tych stawek. Reasumując, brak jest podstawy prawnej aby rada gminy ustalała stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych usuwanie nieczystości płynnych i ich transport w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej tj. za usługi komunalne świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Zdaniem Sądu, wykładnia norm kompetencyjnych musi być ścisła. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu nadzoru, że Rada Miejska ustalając przepisy winna posługiwać się terminologią zdefiniowaną w ustawie i w ramach zawartego w upoważnieniu ustawowym jej delegacji. W ocenie Sądu organ stanowiący Gminy Nowe Warpno podjął uchwałę z przekroczeniem delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze skarga jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.