I SA/Sz 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 grudnia 2010 r. nr NK.4.0911/141/2010[AB] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oddala skargę W dniu 3 grudnia 2010r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wojewoda Zachodniopomorski w dniu 30 grudnia 2010r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność w/w uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisów obowiązującego prawa. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała w części dotyczącej opłat abonamentowych w sposób istotny narusza prawo, bowiem w § 1 w/w uchwały uzależniono wysokość opłaty abonamentowej od ilości wodomierzy, będących w posiadaniu odbiorcy. Zdaniem organu, Rada Miejska dokonała zróżnicowania opłat w obrębie jednej grupy taryfowej odbiorców. Organ przywołał treść § 13 i 14 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunkach rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Organ, na poparcie swoich twierdzeń powołał się na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Gl 637/09. Rada Miejska złożyła skargę na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jego uchylenie. Zdaniem Rady Miejskiej, przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunkach rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ma charakter instrukcyjny. Rady Miejskiej powołała się na załączoną do skargi "Analizę finansowo-prawną" z dnia 26 listopada 2010r. sporządzoną przez firmę Infrastruktura- AR, gdzie stwierdzono, że wszystkie proponowane stawki taryfy są zgodne z przepisami w/w rozporządzenia. Organ podał, że zatwierdzona taryfa zawiera w sobie subsydiowanie skrośne i widać w niej podział na 5 grup odbiorców. Organ wskazał, że powoływany przez Wojewodę Zachodniopomorskiego wyrok WSA w Gliwicach zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u s t a l i ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob.: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07, wyrok WSA w Rzeszowie 1 1 września 2008r., sygn. akt II SA/Rz 860/07, uchwała NSA z 11 kwietnia 2005r., sygn. akt II OPS 1/05). W orzecznictwie sądowym występuje też pogląd, iż uchwała zatwierdzają przedmiotową taryfę stanowi akt prawa miejscowego, bowiem adresaci takiej uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, nadto uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1381/10). Jednak niezależnie od przyjęcia czy przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego, czy też nie ma, Rada Miejska musi działać na podstawie przepisów prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 123, poz. 858) taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Szczegółowe natomiast normy dotyczące określania taryf i warunków rozliczeń mieszczą się w wydanym na podstawie zawartej w art. 23, 25 i 27 ust. 2 delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Rada miasta może zatwierdzić przedmiotową taryfę lub odmówić jej zatwierdzenia, gdy nie jest ona zgodna z przepisami prawa. Rada miasta nie może wprowadzać zmian do przedstawionej jej taryfy. Zdaniem Sądu, przepisy w/w rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie i nie można ich traktować jedynie jako przepisy "instrukcyjne" przy konstruowaniu taryfy. § 1 w/w rozporządzenia określa, że rozporządzenie zawiera szczegółowe sposoby określania taryf w tym: kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, kryteria różnicowania taryfowych cen i stawek opłat, a także wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Taryfy zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia określają rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Natomiast w § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Taryfy te zawierają m. innymi stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę (§ 5 pkt 2 rozporządzenia): 1) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, 2) w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, 3) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej, stanowiącej według zawartej w § 2 pkt 11 w/w rozporządzenia definicji wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków, określają z kolei przepisy § 13 ust. 3-6w/w rozporządzenia. W myśl przepisów tych stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Według Sądu, określenie stawki opłaty abonamentowej nie ma charakteru dowolnego. Stawka ta ujmować ma bowiem rozliczenie kosztów, o których mowa powyżej, nie może natomiast być uzależniona od innych kryteriów bądź parametrów. Zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej taryfą w § 1 w poz. 3 (grupa odbiorców –wszyscy)- stawki opłaty abonamentowej uzależnione zostały od w pkt II i III od ilości zainstalowanych wodomierzy, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia. Kryterium takie nie jest bowiem przewidziane w rozporządzeniu, o którym mowa. Art. 24 ust. 4 w/w ustawy obliguje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sprawdzenia, na podstawie przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Zobowiązany jest też do weryfikacji kosztów wynikających ze świadczenia usług pod względem celowości ich ponoszenia. W świetle wyżej powołanych przepisów rozporządzenia zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest natomiast ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny bowiem być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Sąd podzielił argumentację zawartą w zaskarżonym rozporządzeniu nadzorczym, zaś zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2004r., Nr 162, poz. 1692), skargę oddalił.