I SA/Sz 219/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenie sankcji oddala skargę. W dniu 9 maja 2007 r. do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wpłynął wniosek B.K. o przyznanie płatności na rok 2007. Do wniosku załączono umowę kontraktacyjną na dostawę zboża ze zbiorów od 2007 r. do 2011 r. zawartą z "A" K. Spółką z o. o. W dniu 20 września 2007 r. skarżący złożył w Biurze Powiatu [...] ARiMR, deklarację ilości zebranych i dostarczonych kontrahentowi roślin energetycznych z której wynikało, że wnioskodawca dostarczył rzepak w dniu 26 lipca 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tej deklaracji. Ponadto w dniu 17 września 2007 r. do Biura Powiatu [...] wpłynęła informacja o ilościach roślin energetycznych, w której wskazano, że B.K. dostarczył rzepak w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] w P., przyznał B.K. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości [...], podlegającej potrąceniu z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Uzasadniając odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych organ wskazał, że złożenie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych w dniu 20 września 2007 r. nastąpiło po terminie, gdyż wspomnianą deklarację należało złożyć w organie do dnia 15 września. B.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do roślin energetycznych i nałożenia sankcji, domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części oraz przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. Nr 139, poz. 979, dalej: rozporządzenie z dnia 23 lipca 2007 r.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262 ze zm., dalej: ustawa z dnia 29 lutego 2008 r.) został zakreślony termin na złożenie deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych. Jeżeli rośliny były dostarczane do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, termin na złożenie deklaracji wyznaczono do dnia 15 września roku, w którym został złożony wniosek. W ocenie organu odwoławczego jest to termin materialny, który nie podlega przywróceniu, jego uchybienie powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, B.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną powyżej decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nakładającej sankcję w wysokości [...]. W ocenie skarżącego, we wskazanym zakresie decyzje te nie odpowiadają prawu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepisy rozporządzeń o numerach 1782/2003,1973/2004 oraz 796/2004 nie nakładają na rolników obowiązku składania dodatkowych deklaracji ilościowych a organy obu instancji naruszyły zasadę proporcjonalności, poprzez przyjęcie deklaracji złożonej przez producenta w dniu 20 września 2007 r. jako deklaracji zerowej, do czego w świetle przepisów prawa wspólnotowego nie były ani uprawnione ani zobowiązane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 591/08, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w P. z dnia [...] Nr [...], w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji. Uwzględniając skargę B.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L z dnia 20 listopada 2004 r. Nr 345, str. 1, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), czy rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. W ocenie Sądu, terminy do złożenia stosownych deklaracji przez rolnika (wnioskodawcę) zostały bowiem ustalone dla przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach i kontroli ich przetwarzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołując się na treść § 2 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. wyjaśnił, że deklaracja stanowi opis zdarzeń, które zaistniały w określonym przedziale czasowym ocenianym z punktu widzenia przepisów w sprawie płatności w tym przedziale czasowym obowiązujących, a który ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku wypłaty płatności lub zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnienia do uzyskania od organu płatności. Nadto Sąd wskazał, że dokonując oceny, z jakim terminem ma się do czynienia, należy brać pod uwagę m.in. skutek jaki wiąże się z jego upływem. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli upływ terminu powoduje wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji, to termin ma charakter materialnoprawny, jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności w postępowaniu, jest terminem prawa procesowego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że § 2 ust. 3 pkt b rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. nie stanowi podstawy pozbawienia strony stosownych płatności. Uchybienie terminowi do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych nie rodzi mianowicie skutku utraty prawa do płatności (nie jest terminem prawa materialnego) ani nie jest czynnością procesową (uchybienie nie rodzi skutków procesowych). Od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji na temat charakteru terminu, o którym mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. W jego ocenie, termin do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych jest terminem materialnym. Na powyższe wskazuje oznaczenie go ścisłą datą kalendarzową oraz okoliczność, iż dotyczy on realizacji konkretnego obowiązku. Terminy materialne nie mogą być wydłużane, czy skracane, ich bieg nie podlega zawieszeniu. Kasator wskazał, że w przypadku naruszenia terminu materialnego dochodzi do wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 428/09 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przyjmując, że żaden z powołanych aktów prawnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Nadto NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, iż terminowe złożenie deklaracji jako zestawienia ilości zebranych i dostarczonych roślin służy tylko do przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, terminy do złożenia deklaracji, o jakich mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r., są terminami prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, stosunek administracyjnoprawny w postaci możliwości uzyskania przez skarżącego dochodzonych płatności do upraw roślin energetycznych, uzależniony był od złożenia przez skarżącego pisemnego oświadczenia (deklaracji), o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w terminie określonym w § 2 pkt 3b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. Po upływie tego terminu nastąpił więc skutek w postaci niemożności realizacji przez skarżącego dochodzonego świadczenia. W związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 17 maja 2010 r. ponownie zajął stanowisko w sprawie. Wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na przepisy w brzmieniu obowiązującym dopiero od 1 stycznia 2008 r., a więc nie mającym zastosowania do płatności wnioskowanych w 2007 r. wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien sugerować się wykładnią NSA. Skarżący ponownie wskazał, że przepisy rozporządzenia Komisji ( WE) Nr 1973/2004 dla płatności do roślin energetycznych w roku 2007, nie wymagały składania przez rolników deklaracji o dostawie surowców, zawierających dane o których mowa w obowiązującym dopiero od 1 stycznia 2008 r. art. 27 ust.2 tegoż rozporządzenia. Nadto wskazał, że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem szeroko opisanej zasady proporcjonalności a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W ocenie skarżącego zastosowane wobec niego środki naruszały przepisy art.5 TWE. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z pytaniem prawnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu na podstawie art.267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w przedmiocie wykładni art.5 TWE oraz art. 27 i 29 rozporządzenia Komisji ( WE) Nr 1973/2004 i art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji ( WE) Nr 796/2004. Kolejnym pismem z dnia 13 września 2010 r. skarżący dodał, że w toczącym się równocześnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowaniu ze skargi A.S., w takim samym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn.akt II GSK 628/09), oddalił skargę kasacyjną organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Pokreślić należy iż sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 428/09, w wyniku którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2009 r. przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Tak więc zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji nie można więc oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. W rozpatrywanej sprawie zarówno stan prawny jak i stan faktyczny sprawy, ustalony w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Okoliczności przedmiotowej sprawy są bezsporne. Skarżący w dniu 9 maja 2007r. złożył do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek m.in. o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych ( RE ). Do wniosku załączył umowę kontraktacyjną na dostawę zboża, ze zbiorów od 2007 r. do 2011 r. zawartą z zatwierdzonym podmiotem skupującym "A" K. Spółką z o. o. Strona, we wniosku zadeklarowała do płatności do upraw roślin energetycznych powierzchnię 39,94 ha. W dniu 17 września 2007. do Biura Powiatu K. wpłynęła informacja o ilościach roślin energetycznych (surowców) odebranych od wnioskodawcy z której wynikało, że Producent dostarczył 129 860 kg rzepaku w terminie od 15 marca do 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. B.K. deklarację o ilości zebranych idostarczonych roślin energetycznych, złożył w Biurze Powiatu [...] ARiMR w dniu 20 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010r. sygn.akt II GSK 428/09 wyraził pogląd, że terminy do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych zawarty w § 2 pkt 3b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007r. są terminami prawa materialnego, Złożenie deklaracji po upływie terminu o jakim mowa w art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 w terminie określonym w § 2 pkt 3b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skutkuje utratę możliwości dochodzenia płatności do upraw roślin energetycznych. Odnośnie wniosku skarżącego o wystąpienie przez Sąd, z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 5 TWS oraz art. 27 i 29 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 i art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do takiego wystąpienia. Jak bowiem zaznaczono wyżej stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszoinstancyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.