I SA/Sz 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędzia WSA Ewa Wojtysiak /spr./ Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. G. T. działającego w imieniu K. w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej zwanej "k.p.a.", oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", Dyrektor Izby Skarbowej w S. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Gminy T. na zawiadomienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o wysokości opłaty komorniczej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że zawiadomieniami z dnia 8 czerwca 2011 r. oraz 12 sierpnia 2011 r. nr 06/11 i 08/11 Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. określił wierzycielowi Burmistrzowi Gminy T., w którego imieniu działał Kierownik [...] w T., wysokość opłaty komorniczej w łącznej kwocie [...] zł. Pismami z dnia 20 czerwca 2011 r. oraz 25 sierpnia 2011 r. wierzyciel złożył zażalenie na ww. zawiadomienia organu egzekucyjnego, wskazując, że w jego ocenie, nie w każdym przypadku organowi egzekucyjnemu należna jest opłata komornicza z uwzględnieniem reguł art. 66 § 5 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej w S. stwierdzając niedopuszczalność powyższego zażalenia na wstępie powołał się na regulacje prawne dotyczące definicji opłaty komorniczej oraz nakładające na wierzyciela obowiązek uiszczania tej opłaty, a także na przepisy k.p.a. dotyczące przypadków niedopuszczalności zażalenia (art. 134, art. 144 k.p.a.). Dalej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wydane przez organ egzekucyjny zawiadomienia o wysokości opłaty komorniczej numer 06/11 i 08/11, nie są postanowieniami w rozumieniu art. 17 § 1 u.p.e.a., na które przysługiwałby środek zaskarżenia w toku instancji, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych. Organ wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie określają formy prawnej właściwej do nałożenia na wierzyciela obowiązku uiszczenia opłaty komorniczej, odnosząc to także do sytuacji, gdy wierzyciel sam żąda wydania postanowienia o obowiązku uiszczenia opłaty komorniczej. Zdaniem organu, nie ma bowiem normy, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydawania indywidualnego aktu administracyjnego - postanowienia, określającego lub nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej. Dyrektor Izby Skarbowej w S. wyjaśnił, że opłaty z art. 66 u.p.e.a. obciążają wyłącznie wierzyciela od kwot ściągniętych egzekucyjnie, a także wpłaconych w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych i nie można ich utożsamiać z kosztami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 64 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego art. 64c § 7 u.p.e.a. nie ma zastosowania do opłaty komorniczej, gdyż sam art. 66 tejże ustawy dotyczący bezpośrednio opłaty komorniczej nie zawiera odpowiedniego odesłania. Według organu art. 64c § 7 u.p.e.a. nie wprowadza reguły, że każde koszty egzekucyjne określa się w formie postanowienia, wskazując, że z art. 64c § 11 i § 12 u.p.e.a., do stosowania którego odsyła przepis art. 66 § 6, wynika jedynie kompetencja do wydania postanowienia w sprawie rozliczenia między więcej niż jeden organ egzekucyjny lub rekwizycyjny uzyskanych środków pieniężnych na poczet opłaty komorniczej, w przypadku, gdy czynności egzekucyjne były dokonywane przez więcej niż jeden organ egzekucyjny. Dalej w uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że opłata komornicza powstaje z mocy prawa. Co do zasady, wyrażonej w art. 17 § 1 u.p.e.a. - argumentował organ odwoławczy - o ile przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Organ podkreślił, że postanowienie jest zaskarżalne, jeżeli u.p.e.a. lub k.p.a. tak stanowią. Wskazał także na sposób i tryb składania zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wierzyciel, wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 24 stycznia 2012 r., zarzucił naruszenie art. 66 w zw. z art. 1a pkt 6 u.p.e.a. oraz art. 17 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 127 w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zawiadomienia o wysokości opłaty komorniczej nie są postanowieniami w rozumieniu art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z błędnym uznaniem, że opłata komornicza powstaje z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęcie argumentacji organu powoduje, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem zapłaty opłaty komorniczej pozostawałoby bez jakiejkolwiek kontroli w toku instancji, czy też kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie skarżącego postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego są rozstrzygnięciami merytorycznymi, które zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 kpa oraz art. 78 Konstytucji RP powinny podlegać instancyjnej kontroli. Swoje stanowisko skarżący poparł przytoczonymi tezami z orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów prawa. Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż postanowienie to narusza prawo. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego na zawiadomienia organu egzekucyjnego określające wysokość opłaty komorniczej obciążającej wierzyciela. Istota sporu zaś pomiędzy wierzycielem (tutaj Gminą T. - strona skarżąca), a organem (tutaj Dyrektorem Izby Skarbowej w S.) sprowadza się do tego, czy obciążenie wierzyciela opłatą komorniczą, przewidzianą w art. 66 u.p.e.a. winno nastąpić w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne w toku instancji, w tym służy na nie skarga do sądu administracyjnego, czy też wystarczy zawiadomienie wierzyciela z zachowaniem zwykłej formy pisemnej o obciążeniu opłatą komorniczą w określonej wysokości, na które przepisy prawa nie przewidują żadnego środka odwoławczego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd strony skarżącej (wierzyciela), jak i wynikający z treści zacytowanego w skardze uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 644/10, że nie można uznać, że opłata komornicza powstaje z mocy samego prawa, a potrącenie z kwoty podziału jest jedynie czynnością materialno-techniczną, niepodlegającą zaskarżeniu. Zdaniem Sądu, ustalenie wysokości opłaty komorniczej, o której mowa w art. 66 § 3 w związku z art. 1a pkt 6 u.p.e.a., obciążającej wierzyciela stanowi niewątpliwie czynność wywołującą skutek finansowy, a zatem wymaga pełnego rozliczenia kwoty opłaty komorniczej, jaka przypada na rzecz organu egzekucyjnego, który na skutek zastosowanych środków egzekucyjnych dokonał skutecznego wyegzekwowania na rzecz wierzyciela części lub całości dochodzonej należności lub przedmiotu. W rozpoznawanej sprawie czynność ta wywołuje skutek finansowy w zakresie środków publicznych po obu stronach sporu (przychód – rozchód), a zatem uznać należy, że dla przejrzystości wydatkowania finansów publicznych, zaksięgowania danych zdarzeń, stanowi rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej postępowania egzekucyjnego, które powinno przybrać formę zaskarżalnego postanowienia zgodnie z art. 17 k.p.a., które to postanowienie musi spełniać wymogi przewidziane w art. 124 k.p.a., w tym powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z treści art. 66 u.p.e.a. wynika, iż przedmiotowa opłata komornicza należy do kategorii kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela. Wierzyciel ponosi bowiem wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu (§ 1). Wydatki te organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot (§ 2). Zarówno w orzecznictwie administracyjnym jak i doktrynie podkreśla się, że opłata komornicza uiszczona przez wierzyciela stanowi swoistego typu wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego, który dokonał ściągnięcia należności pieniężnej lub zastosował środki egzekucyjne, w wyniku których należność została zapłacona (por. wyrok NSA z 22 marca 2000 r., sygn. akt SA/SZ 114/99, niepubl., oraz "Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz" R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 196). Jak stanowi art. 66 § 6 u.p.e.a. do opłaty komorniczej stosuje się odpowiednio § 2 oraz art. 64c § 11 i 12, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodowało obce państwo – również odpowiednio art. 64c § 3a i 3b. Zgodnie z art. 64c § 11 u.p.e.a. jeżeli czynności egzekucyjne powodujące powstanie kosztów, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 2-6 i § 6, zostały dokonane przez więcej niż jeden organ egzekucyjny lub rekwizycyjny, uzyskane z tego tytułu środki pieniężne rozdziela się między te organy w proporcji odpowiadającej stosunkowi wyegzekwowanych przez nie kwot do kwot wyegzekwowanych w całym postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 64 § 3 stosuje się odpowiednio. Rozliczenia, o którym mowa w § 11, dokonuje organ egzekucyjny kończący postępowanie egzekucyjne, nie później niż w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rozliczenie może być dokonane za zgodą wierzyciela przez potrącenie wzajemnych należności. Na postanowienie w sprawie rozliczenia kosztów przysługuje zażalenie organom, których dotyczy to rozliczenie (§ 12). Stosownie zaś do art. 64c § 7 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel uchyla się od uiszczenia opłaty komorniczej, opłata ta, w części, w jakiej nie została potrącona przez organ egzekucyjny, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucją, a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego. Państwowe jednostki budżetowe, których należności dochodzone w trybie egzekucyjnym stanowią dochód budżetu państwa, z zastrzeżeniem § 4, są upoważnione do przeznaczania odpowiedniej części uzyskanych z egzekucji wpływów na pokrycie opłaty komorniczej i wydatków związanych z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu (§ 8). Zdaniem Sądu, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 64c § 11 i 12 u.p.e.a. oznacza, że na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty komorniczej przysługuje wierzycielowi zażalenie, bowiem przepis ten - stosownie do § 6 art. 66 k.p.a. - stosuje się odpowiednio, a zatem do wszystkich rozstrzygnięć odnoszących się do opłaty komorniczej, a nie tylko do rozliczania opłaty między organami egzekucyjnymi w sytuacji określonej w art. 66 § 5 u.p.e.a. O niezaskarżalności przedmiotowego rozstrzygnięcia nie przesądza okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 66 § 7 u.p.e.a. przewidział przymusowe ściągnięcie w trybie egzekucji nieuiszczonej opłaty komorniczej. Przepis ten ma charakter porządkujący, nie oznacza jednak braku możliwości po stronie wierzyciela kwestionowania wysokości opłaty komorniczej. Jak już wyżej wskazano, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyżej wskazanym orzeczeniu z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 644/10, że koszty egzekucyjne, w tym opłata komornicza, ustalana jest w formie zaskarżalnego postanowienia, na które służy zażalenie, co wynika dodatkowo z regulacji zawartej w przepisie art. 17 § 1 u.p.e.a., w myśl której, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Z treści art. 17 u.p.e.a. wynika więc, że co do zasady rozstrzygnięcia merytoryczne w trakcie postępowania egzekucyjnego zapadają w formie postanowień. Sąd zgadza się, że uzasadnienia dla tej formy rozstrzygnięcia oraz przysługiwania środka zaskarżenia, należy także poszukiwać w dalszych przepisach ustawy egzekucyjnej (u.p.e.a.) i w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, stosowanej odpowiednio w kwestiach nieuregulowanych w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 18 k.p.a. W dziale IX k.p.a. uregulowane zostały opłaty i koszty postępowania. Zgodnie z przepisem art. 264 § 1 k.p.a., zawartym w tym dziale, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (art. 265 k.p.a.). Zdaniem Sądu, skoro w ogólnym postępowaniu administracyjnym przysługuje środek zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, to zachodzi podstawa do uznania, że zaskarżeniu powinno także podlegać postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych wydane w toku postępowania egzekucyjnego. Co więcej, w orzecznictwie istnieje pogląd, że postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych – opłaty komorniczej ma charakter merytoryczny, co oznacza, że należy do niego odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, a więc – do postanowień tych należy stosować przepis art. 107 k.p.a., określający co powinna zawierać decyzja (por. wyrok NSA z 11 lutego 1997 r., sygn. akt III SA 1103/95, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2936/05, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zgadza się z powyższym poglądem. Opłata komornicza powinna być zatem ustalona w formie postanowienia, zawierającego wszystkie prawem wymagane elementy, w tym podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne, w którym należy wskazać, który organ egzekucyjny zastosował określone środki egzekucyjne, w wyniku czego doszło wyegzekwowania na rzecz wierzyciela należności i w jakiej wysokości, z uwzględnieniem wskazania kwot wpłaconych wierzycielowi, co niewątpliwie umożliwiłoby poddanie takiego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej jak i sądowoadministracyjnej co do zgodności z prawem - a więc podlegające zażaleniu. Wbrew bowiem stanowisku organu istnieje przepis art. 64 c § 12 u.p.e.a. oraz przepis ogólny art. 17 u.p.e.a., na podstawie których organ egzekucyjny ma możliwość wydania takiego postanowienia podlegającego weryfikacji instancyjnej. Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność co do orzekania o opłacie komorniczej w formie postanowienia, oraz kwestii jego zaskarżenia. Jednakże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach, w tym wyżej powołanych, wyłączających możliwość uznania powstania opłaty komorniczej z mocy samego prawa, a tym samym uznania potrącenia ich kwoty za czynność materialno-techniczną, niepodlegającą zaskarżeniu. Zgadza się również Sąd ze stanowiskiem zawartym w innych orzeczeniach, które nie zajmowały się wprawdzie omawianą kwestią bezpośrednio, rozpoznawały jednak merytorycznie skargi wierzycieli kwestionujących wysokość nałożonych na nich postanowieniami opłat komorniczych, co oznacza, że na wstępie uznano, iż na postanowienie w sprawie opłaty komorniczej służy zażalenie, a w konsekwencji droga sądowa (wyrok NSA z 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1228/09, WSA w Lublinie z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 678/08, WSA w Krakowie z 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 907/07). W związku z tym, że sporne zawiadomienia zawierają niezbędne elementy pozwalające na uznanie je za rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty komorniczej, w toku ponownego postępowania organ rozpozna zażalenia na zawiadomienia organu egzekucyjnego określającego wysokość opłaty komorniczej, z uwzględnieniem powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., na podstawie których organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, i działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o jego uchyleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.