I SA/Sz 324/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. W. (dalej też zwana "Stroną" lub "Skarżącą") zamieszkała w miejscowości M. [...], gm. P. , w piśmie z dnia 27 stycznia 2021 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w P. wniosek o udzielenie dotacji na budowę studni wierconej na potrzeby własnego gospodarstwa położonego na terenie Gminy P. , tj. w miejscowości M. [...]. Do wniosku dołączyła załączniki, tj. formularz wniosku o udzielenie dotacji, oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości; postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I Ns 372/19; Urzędowe Poświadczenie Odbioru Zgłoszenia Budowy Studni Przez Starostę Ś. ; mapę terenu z zaznaczeniem nieruchomości będącej przedmiotem wniosku; dane techniczne studni. Burmistrz P. (zwany dalej: "organem") w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r., powołując się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, poinformował Stronę, że dotacji udziela się w przypadku budowy studni wierconych, które zapewniają wodę pitną dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zagrodowych i wielorodzinnych na terenie ww. Gminy. Budynek mieszkalny w miejscowości M. 7 posiada dwa zamieszkałe lokale. Organ dodał, że z uwagi na to, że wybudowana przez Stronę studnia zabezpiecza zapotrzebowanie na wodę dla wyłącznego użytku lokalu mieszkalnego nr [...], należącego do Strony, nie można przyznać dotacji. Pismo nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia. Następnie pismem z dnia 1 marca 2021 r. Strona złożyła do organu pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku. W odpowiedzi organ skierował do Strony pismo z dnia 3 marca 2021 r. (doręczone 4 marca 2021 r.), w którym wskazał, że dotacja nie jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej odwołanie. Następnie wyjaśnił, że przepisy uchwały nie pozwalają na udzielenie dotacji odrębnie dla każdego z lokali, w związku z tym postanowiono o odmowie jej udzielenia. Również to pismo organu nie zawierało pouczenia. W dniu 17 marca 2021 r. Strona udzieliła pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi w zakresie reprezentacji we wszystkich postępowaniach dotyczących uzyskania dofinasowania na budowę studni. Pełnomocnik Strony złożył wniosek z dnia 6 maja 2021 r. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na budowę studni w związku z wnioskiem Strony z dnia 27 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 20 maja 2021 r. udzielił odpowiedzi, podkreślając, m.in. że do postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Podtrzymał też dotychczasowe stanowisko o niemożliwości udzielenia dotacji. W dniu 19 lipca 2021 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynęła sporządzona przez pełnomocnika Strony skarga na rozstrzygnięcie wydane przez organ w dniu 23 lutego 2021 r. W skardze Strona zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a mianowicie: 1) § 1 pkt. 1 i 4 i § 3 uchwały NR VIII/108//2019 Rady Miejskiej w Połczynie Zdroju z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej (Dz. Urz. Woj. Zach. 2019 r. poz. 2526, zwanej dalej "uchwałą") w zw. z art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm. – dalej też "u.p.o.ś") oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U.2021.0.305) poprzez błędną interpretację tych przepisów, skutkującą odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przez skarżącą przesłanek do jej otrzymania, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia wizji lokalnej, - dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe udzielenie dotacji, z uwagi na fakt, że wniosek o dotację złożył jeden ze współwłaścicieli nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia Strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 610/21 odrzucił skargę, jako wniesioną po terminie. Na ww. postanowienie Sądu pełnomocnik Strony wniósł zażalenie, które NSA postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GZ 23/22 oddalił, wskutek czego postanowienie o odrzuceniu skargi stało się prawomocne. W treści zażalenia na postanowienie z dnia 15 listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżącej zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, który został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd ten postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 610/21 przywrócił termin do wniesienia skargi. Po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I sprawę wpisano pod nowy numer, tj. I SA/Sz 324/22. Zarządzeniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 5 października 2022 r. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości uzupełnienia argumentacji. Korzystając z powyższego prawa, organ złożył pismo procesowe z dnia 6 września 2022 r. w którym wskazał na braki formalne wniosku, do których uzupełnienia nie wzywał Strony. Dodatkowo organ rozwinął swoją dotychczasową argumentację dotyczącą niemożliwości udzielenia dotacji z uwagi na fakt, iż Strona zamieszkuje w domu jednorodzinnym dwulokalowym, a wniosek Strony dotyczył budowy studni która miała zaopatrywać jeden z tych lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak już wskazano Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż brak było zgody wszystkich stron postępowania na rozpoznanie sprawy na rozprawie odmiejscowionej. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Na wstępie zatem należy wskazać, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. wskazuje wyraźnie, że udzielenie dotacji celowej w zakresie ochrony środowiska następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4., tym samym w sprawie nie będzie miał zastosowania K.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 787/17). Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r. IV SA/Wr 715/12, ). Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zostało podjęte na podstawie przywołanej powyżej uchwały nr VIII/108/2019 Rady Miejskiej w Połczynie – Zdroju z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej , uchwalonej przez Radę na podstawie art. 403 ust. 4 i 5 u.p.o.ś. – zwanej dalej "uchwałą" Przepis art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie ochrony środowiska, (w szczególności dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców), obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Przedmiotowa uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Gminy P. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia organu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika że w dotacja celowa której dotyczy wskazana uchwała jest przeznaczona na dofinansowanie kosztów budowy studni wierconych, które zapewniają zaopatrzenie w wodę pitną dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zagrodowych i wielorodzinnych na terenie Gminy P. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że warunkiem otrzymania dofinansowania kosztów budowy studni wierconej jest brak możliwości podłączenia budynku do sieci wodociągowej lub przyłączenie do takiej sieci byłoby ekonomicznie nieuzasadnione lub brak możliwości poboru wody z istniejącej, wyeksploatowanej studni zlokalizowanej na danej nieruchomości Z kolei w § 1 ust. 3 uchwały dofinansowanie nie obejmuje przedsięwzięć, których realizacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały. Dodatkowo w § 1 ust. 4 zawarto regulację, w myśl której finansowane mogą być koszty wiercenia studni oraz wydatki na zakup i montaż urządzeń wchodzących w skład systemu studni wierconej wraz z elementami służącymi do podłączenia studni do budynku mieszkalnego. Procedura przyznania dotacji opisana jest w § 2 uchwały. W pierwszym etapie inicjowana jest ona przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. W myśl bowiem § 2 ust. 1 uchwały warunkiem uzyskania dofinansowania jest złożenie wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia wg wzoru wniosku stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. 2. Do wniosku o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć: 1) oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, a w przypadku współwłasności - pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli terenu na posadowienie, zainstalowanie i użytkowanie studni; 2) mapę terenu z zaznaczeniem nieruchomości będącej przedmiotem wniosku; 3) informację o rodzaju montowanej studni wraz z danymi technicznymi; 4) dokument potwierdzający zgłoszenie prac polegających na budowie studni wierconej do Starosty Ś. ; 5) pozwolenie wodnoprawne wydane przez właściwy organ na budowę studni (jeśli dotyczy); 6) ekspertyza osoby z odpowiednimi uprawnieniami w przypadku braku możliwości remontu istniejącego ujęcia nienadającego się do użytku. W myśl ust. 3. wnioski o udzielenie dofinansowania inwestycji związanych z budową studni wierconych rozpatrywane będą do wyczerpania środków finansowych budżetu Gminy P. przeznaczonych na ten cel w danym roku budżetowym. Stosownie do ust. 4 wnioski na realizację zadania należy składać do 30 września każdego roku. Zgodnie z ust. 5. wnioski złożone po upływie terminu wskazanego w ust. 4 nie będą rozpatrywane. Stosownie zaś do ust. 6 w przypadku stwierdzenia braków formalnych we wniosku, Burmistrz P. wezwie Wnioskodawcę do ich usunięcia, bądź uzupełnienia wniosku i wyznaczy termin ich złożenia. Wniosek, którego braki formalne nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie lub który nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie nie będzie podlegać rozpatrzeniu. W uchwale nie wskazano formy odrzucenia lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku. Uchwała w tej kwestii milczy. Jak natomiast dalej wynika z uchwały, pozytywnie zweryfikowany wniosek stanowi podstawę do zawarcia umowy o przyznaniu dotacji. Zatem etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dofinansowania. Należy podnieść, że zidentyfikowane powyżej dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwszy etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Rodzi się zatem pytanie o charakter prawny czynności, których treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, a przede wszystkim pytanie o charakter rozstrzygnięcia organu administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Jak już wskazano powyżej nie jest to decyzja w rozumieniu K.p.a. Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te: - nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a., - muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", - muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, czynność organu dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku Strony o udzielenie dotacji, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 K.p.c. W szczególności w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 K.c., ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 K.p.c. (por. uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II GSP 1/12). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego (uchwały), nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego stronie skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu. Tożsame wnioski zawarte są w orzeczeniach sądów administracyjnych (np. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 821/17, przywoływany już wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 787/17 ) które w zakresie w jakim mogą odnieść się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd podziela. W niniejszej sprawie Skarżąca została poinformowana pismem z 23 lutego 2021 r., że wniosek został rozpatrzony negatywnie. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. nazwanym "odwołaniem" Skarżąca zakwestionowała wydane rozstrzygniecie, na co organ odpowiedział pismem z dnia 3 marca 2021 r. wskazując, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu i nie przysługuje na nie odwołanie. Kolejnym pismem z dnia 6 maja 2021 r. Strona ponownie zwróciła się o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, jednocześnie kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia dotacji. Pismem z dnia 20 maja 2021 r. organ ponownie poinformował, że w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Podtrzymał też stanowisko o braku podstaw do udzielenia dotacji. W wyniku tej korespondencji Skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu. Skarżąca korzystając z dostępnych jej środków wyczerpała więc tok instancji i rozpoznanie wniesionej skargi stało się możliwe. Rozpoznaniu przez Sąd podlega więc kwestia czy prawidłowo, biorąc pod uwagę określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono Skarżącej pozytywnego zweryfikowania złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Gminy P. na dofinansowanie kosztów budowy studni wierconych, które zapewniają zaopatrzenie w wodę pitną dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zagrodowych i wielorodzinnych na terenie Gminy P. . Z pisma odmownego organu, z dnia 23 lutego 2021 r. wynika, że przyczyną negatywnej oceny wniosku Skarżącej było to, że na podstawie rzeczonej uchwały dotacji udziela się na budowę studni wierconych, które zapewniają zaopatrzenie w wodę pitną dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zagrodowych i wielorodzinnych na terenie Gminy P. , a jak wskazuje pismo odmawiające udzielenia dotacji, budynek w którym zamieszkuje Skarżąca posiada dwa zamieszkałe lokale. Wobec powyższego organ uznał, że z uwagi na to, że studnia zabezpiecza zapotrzebowanie na wodę dla wyłącznego użytku lokalu mieszkalnego nr 1, należącego do Strony, nie można przyznać dotacji. Potwierdzeniem takiego powodu odmowy udzielenia dotacji jest kolejne pismo z dnia 3 marca 2021 w którym organ stwierdził, że przepisy uchwały nie pozwalają na udzielenie dotacji odrębnie dla każdego z lokali. W piśmie zaś z 20 maja 2021 r. wskazał, że dotacja zostanie udzielona gdy z wnioskiem zwrócą się także pozostali współwłaściciele. Podtrzymał swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z 6 września 2022 r. Wobec tak wskazanych przyczyn odmowy (bez wskazania jako podstawy konkretnego przepisu uchwały) Sąd zauważa, że żaden z przepisów uchwały, będącej podstawą rozstrzygnięcia odmownego, nie wymienia jako podstawy odmowy udzielenia dotacji faktu, że studnia ma zabezpieczać zapotrzebowanie na wodę dla wyłącznego użytku tylko jednego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posiadającym dwa odrębne lokale mieszkalne. Trafnie bowiem zauważyła Strona, że z § 1 ust. 1 uchwały wynika, iż dotacja może być przeznaczona na dofinansowanie kosztów budowy studni wierconych, które zapewniają zaopatrzenie w wodę pitną dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zagrodowych i wielorodzinnych na terenie Gminy P. . Zatem należało odpowiedzieć czy Skarżąca domagała się udzielenia dotacji na budowę studni wierconej oraz czy jest mieszkańcem budynku jednorodzinnego/zagrodowego/wielorodzinnego na terenie Gminy P. ? Zdaniem Sądu na powyższe pytania należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza że z § 1 ust. 1 uchwały nie stał na przeszkodzie udzieleniu dotacji Stronie z tego powodu, iż zamieszkuje w domu jednorodzinnym dwulokalowym, a studnia ma zapewniać wodę wyłącznie do jej lokalu. Organ nie wskazał żadnego przepisu uchwały (§ 1 ust. 1 ani jakiegokolwiek innego) który uzasadniałby prawidłowość powyższego poglądu organu. Organ nie wskazał także żadnej innej przyczyny, wynikającej z zapisu jakiegokolwiek konkretnego przepisu uchwały, który stałby na przeszkodzie udzieleniu dotacji Skarżącej w związku z podnoszonymi przez organ okolicznościami. Powyższe okoliczności uzasadniają uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną Niezależnie od powyższego wskazać też należy, że w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku, o których wspomina organ w piśmie z dnia 6 września 2022 r., organ był zobowiązany do wezwania Strony do ich uzupełnienia, co wynika z § 2 ust. 6 uchwały. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona czynność jako naruszająca prawo jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 4 P.p.s.a. , zasądzając od organu na rzecz Skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się: - uiszczony przez Skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), wpis od skargi w wysokości 200 zł, - koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł - wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata), określony w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.) Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i rozpozna wniosek Strony mając na względzie uregulowania wynikające z zapisów uchwały, po ich uprzedniej dogłębnej analizie. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.