I SA/Sz 332/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z 9 października 2017 r. M. G. reprezentowany przez A.B.zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w S. (dalej: "Zakład") z prośbą o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek określonych w umowie z 25 listopada 2016 r. nr [...] o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Wnioskodawca zadeklarował dalszą spłatę zaległych składek zgodnie z harmonogramem wymienionej umowy, jednakże ze względu na trudną sytuację materialną wniósł o umorzenie odsetek od tych zaległości w łącznej kwocie [...] zł. Jako podstawę wniosku wskazał w szczególności przewlekłe choroby małoletnich synów: L. M., N. oraz O. Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] Zakład odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w zakresie odsetek w kwocie [...] zł, w tym odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08/2011 – 02/2015, 04/2015 – 11/2015; odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/2011 – 07/2011, 09/2011 – 02/2012, 04/2012 – 10/2014, 12/2014 – 02/2015, 04/2015 – 11/2015; odsetek od składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2011 – 10/2014, 12/2014 – 02/2015, 04/2015 – 11/2015, dotyczących ubezpieczonego będącego płatnikiem składek. Strona, działając w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] Zakład utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i odmówił umorzenia ww. należności z tytułu składek. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, Zakład wskazał, że Zobowiązany prowadził z przerwami pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie telekomunikacji bezprzewodowej w okresie od grudnia 2008 r. do listopada 2015 r. Działalność została zakończona. Ubezpieczony był płatnikiem składek na własne ubezpieczenie społeczne. Została mu udzielona ulga w spłacie należności, w postaci umowy o rozłożenie należności na raty z 25 listopada 2016 r. Umowa zawiesiła bieg terminu przedawnienia składek i jest realizowana zgodnie z harmonogramem. W postępowaniu administracyjnym organ ustalił, że wobec Zobowiązanego nie zachodzą formalne przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W opinii organu, Zobowiązany nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności, nie jest osobą przewlekle chorą. Jedyną przesłanką, która mogłaby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie to okoliczność, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na podstawie oświadczeń składanych przez Skarżącego organ uznał, że wnioskodawca nie jest w stanie bezpośrednio i jednorazowo opłacić należności z tytułu składek z ujawnionych dochodów. Powołane okoliczności związane z aktualną sytuacją finansową i rodzinną strony stanowiły podstawę udzielenia ulgi w spłacie w ramach układu ratalnego, o którym mowa w art. 29 u.s.u.s. Organ stwierdził, że wydając rozstrzygnięcie oparł się na konstytucyjnych zasadach równości oraz proporcjonalności. Umarzanie należności z tytułu składek jedynie niektórym ubezpieczonym, bez wystąpienia uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., byłoby sprzeczne z tymi zasadami. Zobowiązany – reprezentowany przez małżonkę - złożył skargę na decyzję Zakładu, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), polegające na: 1) dokonaniu oceny wniosku bez wszechstronnej analizy jego treści i w konsekwencji naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez pominięcie informacji zgłaszanych przez stronę w postępowaniu, w szczególności w odniesieniu do konieczności wzmożonej opieki nad dziećmi i konieczności ponoszenia znacznych (zarówno regularnych jak i doraźnych) wydatków na ich leczenie i rehabilitację. Organ nie przeprowadził wszelkich możliwych dowodów, które przyczyniłyby się do dokładnego wyjaśnienia sprawy i pominął dowody przemawiające za spełnieniem przesłanek do wnioskowanego umorzenia odsetek dotyczące pozbawienia możliwości zaspokajania potrzeb życiowych rodziny, w tym przewlekle chorych małoletnich dzieci - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie organu, że pomimo braku całkowitej nieściągalności w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek stanowiący podstawę umorzenia należności, a zobowiązany rzekomo nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek, w tym systematyczna spłata w ratach, pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i członków rodziny; sytuacja majątkowa i rodzinna rzekomo nie stanowi podstawy umorzenia; 2) braku wyczerpującego i przekonującego umotywowania odmowy umorzenia odsetek - organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do treści wniosku, który właściwie nie został w ogóle rozpoznany. Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, który w oparciu o powołane przepisy i zawarte w nich przesłanki stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia i zwolnienia z wykonania ustawowych obowiązków tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący przywołał swoją aktualną sytuację materialną i rodzinną, wskazując, że obecnie nie pracuje i nie osiąga dochodu. Przedstawił również sytuację zdrowotną swoich małoletnich synów: L. M., N. i O. Ponadto wskazał, że Zakład nie wzywał go do uzupełnienia materiału dowodowego, jednocześnie nie dając wiary składanym oświadczeniom. Strona wniosła o uchylenie decyzji Zakładu i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że nie występuje sytuacja całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Skarżący nie uchyla się od ich płacenia, wnioskuje natomiast o umorzenie odsetek. Stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzja dotycząca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r. II GSK 321/07, wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2018 r. I SA/Kr 556/18 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowoadministracyjna kontrola takich decyzji jest przy tym ograniczona i polega przede wszystkim na zbadaniu, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 K.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 K.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie tegoż materiału (art. 77 K.p.a.). Organy powinny zatem wykazać się szczególną dokładnością przy ustalaniu okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" (art. 28 ust.3a u.s.u.s) oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji, jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2018 r. I GSK 374/18; z 25 sierpnia 2010 r. II GSK 724/09). Zauważyć należy, że w decyzjach organów obu instancji zawarto stwierdzenie, że minimum socjalne dla gospodarstw pracowniczych w pięcioosobowym gospodarstwie domowym wynosi 854,67 zł na osobę. Dane te mają pochodzić z Informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Tymczasem według danych dostępnych na stronie internetowej Instytutu (https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne) średnioroczne minimum socjalne w 2017 r. w pięcioosobowym gospodarstwie pracowniczym wyniosło 889,32 zł na osobę, a więc niemal o 40 zł więcej. Osiągane przez małżonkę zobowiązanego dochody z pozarolniczej działalności w kwocie od [...] do [...] tys. zł miesięcznie (wg oświadczenia) przekraczają więc jedynie nieznacznie określone wyżej minimum socjalne. Organ pomiął przy tym okoliczność zwiększonych wydatków związanych z leczeniem przewlekle chorych dzieci zobowiązanego. Ponadto należy zwrócić uwagę na znaczną (ponad dwukrotną) różnicę pomiędzy deklarowanymi przez Zobowiązanego (wraz z opłatami znacznie przekraczającymi [...] zł) a wskazanymi w informacji Instytutu (niewiele ponad [...] zł) kosztami mieszkania. Powyższe wymaga wnikliwego wyjaśnienia i zweryfikowania przez organ, ponieważ taka sytuacja – przy uwzględnieniu faktu realizowania przez Zobowiązanego umowy z 25 listopada 2016 r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek - może świadczyć o zaistnieniu przesłanki określonej w rozporządzeniu, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wobec niekwestionowanych przewlekłych kłopotów zdrowotnych dzieci Zobowiązanego oraz związanych z tym codziennych wyzwań, na które wskazano w skardze, nie budzi zdziwienia okoliczność, że tylko jedno z małżonków prowadzi działalność zarobkową przynoszącą dochody, które muszą wystarczać na utrzymanie całej pięcioosobowej rodziny. Wskazuje to z kolei na możliwość wystąpienia przesłanki konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy też zwrócić uwagę, że Zobowiązany jedynie raz, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wezwany został do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, co też uczynił, składając na urzędowym formularzu oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Skoro organ powziął wątpliwości w zakresie wiarygodności złożonego oświadczenia, zasadnym byłoby wezwanie Zobowiązanego do dostarczenia stosownych dowodów na potwierdzenie określonych kwestionowanych wydatków i dochodów. Na taką konieczność wskazuje również art. 79a § 1 K.p.a. W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że uzasadnienie decyzji Zakładu powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a to oznacza, że powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej i niezbędnych wydatków. Dopiero wówczas można bowiem stwierdzić, czy pełna spłata należności w ramach umowy z 25 listopada 2016 r. – w tym wnioskowanych o umorzenie odsetek - nie pociągnęłaby zbyt ciężkich skutków dla osoby zobowiązanej oraz członków jej rodziny. Tymczasem organ oparł się głównie na kilkukrotnie powtarzanym stwierdzeniu, że podniesiona okoliczność niepełnosprawności dzieci Zobowiązanego nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia należności z tytułu składek, a ponadto nie jest on osobą niezdolną do podjęcia pracy. W tym kontekście za słuszny należy uznać zarzut braku wyczerpującego i przekonującego umotywowania odmowy umorzenia odsetek, jak również zarzut oceny wniosku bez wszechstronnej analizy jego treści i w konsekwencji przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd nie kwestionuje przy tym, że instytucja umorzenia składek na ubezpieczenie winna być traktowana z wielką ostrożnością, jako że stanowi wyjątek od generalnej zasady prawa ubezpieczeń społecznych – równego traktowania wszystkich ubezpieczonych w obowiązku opłacania składek. Dokonując ponownie wnikliwych i szczegółowych ustaleń oraz ocen odnośnie do wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę aktualną sytuację majątkową oraz uwarunkowania życiowe Skarżącego i jego rodziny. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna pozostawać w zgodzie z art. 80 K.p.a. i nie może być oceną dowolną, musi też dotyczyć wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.