I SA/Sz 335/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi P.R. na rozstrzygnięcie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzonej działalności p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] P. R. (dalej: "Skarżący") został poinformowany przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2021r. o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zze4 z dnia 2 marca 2020r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 roku, poz.1842 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). Jak wynika z treści otrzymanej odmowy, podstawą negatywnej odpowiedzi jest informacja, iż z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 września 2020r. ww. prowadził jako rodzaj przeważającej działalności, działalność gospodarczą oznaczoną kodem (PKD) 2007-86.90.E - zawartym w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Działalność ta nie była wymieniona na liście wskazanej przez ustawodawcę w art. 15 zze4 ww ustawy o COVID. W związku z tym nie było możliwości udzielenia wsparcia. Na negatywne rozstrzygnięcie wniosku, Skarżący złożył dnia [...] lutego 2021 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podał, że faktem jest, iż w dniu 30 września 2020r. nie figurował pod kodem PKD, oznaczającym rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. Skarżący podał, iż do wniosku dołączył szczegółowe oświadczenie wraz z potwierdzającymi dokumentami odnośnie prowadzenia rodzaju prowadzonej działalności tj. działalność paramedyczna w zakresie akupunktury i refleksjologii. Kod 86.90.E został przyjęty przy wypełnianiu zgłoszenia dotyczącego rozpoczęcia działalności omyłkowo. Tego rodzaju działalność nie była faktycznie wykonywana przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. wniósł o odrzucenie skargi z ostrożności procesowej z uwagi na przyjęcie dopuszczalności rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o jej oddalenie. Wskazał, że na podstawie art. 15zze4 ustawy o COVID "w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art 7 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. – Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47J1.Z, 47.722, 47.812, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.512, 85.52.Z, 85.532, 85.59.A, 85.59.B, 86.10 (...) i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019r.". Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. Zatem, zgodnie z brzmieniem ustawy zakres prowadzonej działalności gospodarczej, podlega ocenie na podstawie informacji zawartych w rejestrze REGON. Organ nie dokonuje oceny kodu PKD działalności wnioskodawcy na podstawie jakichkolwiek innych danych lub rejestrów, w tym Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Stąd – w stwierdzonym stanie faktycznym – brak było możliwości uwzględnienia wniosku, a obecnie brak możliwości uznania skargi za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien statuować konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. , który to urząd jest jednostką zapewniającą obsługę zadań Starosty m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych finansowanych z Funduszu Pracy w następstwie ograniczeń spowodowanych występowaniem pandemii COVID-19, negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz.1842 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). Możliwość zaskarżenia tego rodzaju informacji organu, powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podziela poglądy prawne wyrażone w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 378/21 z dnia 22 kwietnia 2021 r. i przyjmuje je jako własne. W związku z powyższym w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu, jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji, jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca w przepisach analizowanej ustawy wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art 7 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. – Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, określonymi tam kodami. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z dnia [...] lutego 2021r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zze4 ust. 1, że: "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. W ocenie Sądu, kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust 1 ustawy o COVID, nie można uznać także, jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kategoria czynności materialno-technicznej musi bowiem spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania organu. Jak wskazano bowiem w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc ustawy o COVID. Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienie NSA w sprawie I GSK 452/19, CBOiS – orzeczenia. nsa.gov.pl). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu, jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje, jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek, wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań, czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa, regulujące określoną instytucję, powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap, stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku, dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017r., I OSK 744/17). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.