I SA/Sz 346/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Kołbaskowo na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 5 lutego 2013 r. nr III/29/S/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie ustalenia stawki dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego - Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Kołbaskowie oddala skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zwane dalej "RIO" podjęło w dniu 5 lutego 2013 r. uchwałę nr III/29/S/2013 w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr XXIII/299/2012 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego-Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej. RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113) stwierdziło nieważność §1 pkt 1d, 1e, 2c, 3b, 5b, 6a, 6c, 6d, 7a, 8e, 8f oraz 8g uchwały nr XXIII/299/2012 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie ustalenia stawki dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego- Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, zwane dalej "Przedsiębiorstwem". RIO w uzasadnieniu uchwały podała, że przekazaną jej 7 stycznia 2013 r. przez Radę Gminy ww. uchwałę zbadała wstępnie w dniu 23 stycznia 2013 r. co zgodności z prawem. RIO powzięła wątpliwość co do zgodności zapisów § 1 z art. 130 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) , dalej "u.o.f.p.". W ocenie RIO, ustalone w § 1 pkt 1d, 1e, 2c, 3b, 5b, 6a, 6c, 6d, 7a, 8e, 8f oraz 8g stawki dotacji przedmiotowych badanej uchwały nie mają charakteru dotacji tego rodzaju w rozumieniu art. 130 u.o.p.f., ponieważ dotyczą m.in., zakupów oraz czynności nie związanych z usługami. RIO wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. punktów § 1 badanej uchwały i o wszczęciu tego postępowania poinformowało Przewodniczącego Rady Gminy pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. i zawiadomiło o posiedzeniu RIO w dniu 5 lutego 2013 r. w tym zakresie. W posiedzeniu RIO w dniu 5 lutego 2013 r. uczestniczyła główna księgowa Przedsiębiorstwa, upoważniona przez Radę Gminy, która wyjaśniła, że Przedsiębiorstwo przejęło w całości od Gminy zadania w dziedzinach utrzymania dróg gminnych i zieleni gminnej, a także zadania w zakresie gospodarki mieszkaniowej, obsługi systemu gospodarki odpadami, utrzymania obiektów sportowych i rekreacyjnych, utrzymania urządzeń melioracyjnych i kanalizacji deszczowej oraz utrzymania cmentarzy komunalnych. Środki na wykonanie wymienionych zadań Rada Gminy postanowiła przekazać w formie dotacji przedmiotowej. Przyznała, że rzeczywiście niektóre stawki stanowią zapłatę za wykonywane usługi na rzecz Gminy. RIO podtrzymała swoje stanowisko z 23 stycznia 2013 r. i stwierdziła, że ww. uchwała Rady Gminy w części opisanych powyżej punktów została podjęta z naruszeniem art.130 i art. 219 u.o.p.f. RIO ustaliła, że stawki dotacji przedmiotowych dotyczą zakupów i usług: bezpieczeństwa ruchu drogowego, dzierżawy skrzynek na piasek, zakupu drzew i krzewów, serwisu kotłowni gazowych, ochrony obiektów, zakupu i montażu wiat przystankowych, obsługi selektywnej zbiórki odpadów, aktualizacji programu ochrony środowiska, likwidacji dzikich wysypisk śmieci, monitoringu nieczynnego składowiska odpadów, demontażu wiat i przeniesienia ich na boiska sportowe, zakupu ławek, zakupu wiat ogrodowych z wyposażeniem. W ocenie RIO, ustalone przez Radę Gminy stawki przedmiotowych dotacji są w istocie zapłatą za dokonane zakupy oraz za świadczone usługi na rzecz Gminy. Nie stanowią tym samym uzasadnienia dofinansowania Przedsiębiorstwa w formie dotacji przedmiotowej, ponieważ nie dotyczą dotowania przedmiotu działalności, jak również nie mają charakteru "różnicy" pomiędzy kosztami wytworzenia wyrobu czy usługi, a przychodami Przedsiębiorstwa z tytułu sprzedaży wyrobów i usług. RIO uznała, że zapisy ww. punktów § 1 badanej uchwały naruszają art. 130 i art. 219 u.o.p.f., gdyż z budżetu gminy mogą być udzielone dotacje przedmiotowe dla samorządowego zakładu budżetowego kalkulowane według stawek jednostkowych. Gmina złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła organowi naruszenie: - art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z jakich przyczyn zakwestionowane wydatki nie zostały uznane jako dotowanie przedmiotu działalności samorządowego zakładu budżetowego, lecz za zapłatę za dokonywane zakupy i świadczone usługi na rzecz gminy; - art. 130 i art. 219 u.o.p.f. przez błędną interpretację, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że zakwestionowane dotacje nie mają charakteru dotacji przedmiotowych albowiem nie stanowią różnicy pomiędzy kosztami wytworzenia wyrobu czy usługi, a przychodami samorządowego zakładu budżetowego z tytułu sprzedaży wyrobów czy usług; - art. 85 ustawy o samorządzie gminnym przez przekroczenie kompetencji do badania zgodności ww. uchwały z prawem w zakresie charakteru i zakresu udzielonej dotacji podczas gdy powyższa uchwała dotyczy ustalenia stawki dotacji przedmiotowej, a zatem kontrola wydanej uchwały powinna ograniczyć się jedynie do zakresu podjęcia uchwały. Skarżąca wskazała, że wszystkich stawki dotacji przedmiotowych wskazane w uchwale Rady Gminy obejmują przedmiot działalności statutowej Przedsiębiorstwa. Kwestionowane zapisy uchwały określają w sposób jednostkowy, ile na określoną jednostkę rzeczową powinno przypadać środków finansowanych niezbędnych do pokrycia pełnego kosztu. We wszystkich zakresach została zachowana reguła ekwiwalentności. Skarżąca podała, że zakwestionowana uchwała Rady Gminy jest aktem odrębnym od uchwały budżetowej, to jednak zakres i kwoty dotacji określa uchwała budżetowa, a ta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Zdaniem skarżącej, żaden przepis prawa nie określa granicznego poziomu dopłaty przedmiotowej i w związku z tym dotacja może wynosić 100% kosztów wytworzenia. RIO wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację jak w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 219 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.o.p.f. gmina może udzielać dotacji przedmiotowych samorządowym zakładom budżetowym. Zakład budżetowy pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, co oznacza, że świadczone przez niego odpłatne usługi i osiągane przychody pozwalają na pokrycie całości lub części kosztów. Dotowanie zakładu budżetowego jest fakultatywne i następuje w drodze dotacji przedmiotowej przez wcześniejsze ustalenie, że cena sprzedaży usługi komunalnej lub wyrobu nie rekompensuje pełnych kosztów ich wytworzenia. Definicja dotacji przedmiotowej zawarta jest w art. 130 u.o.p.f. i choć podana jest dla budżetu państwa, ma odniesienie, zdaniem Sądu, do budżetu gminy. Dotacje przedmiotowe stanowią środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Nie mogą one wyrównywać poziomu przychodów i wydatków dotowanej jednostki, ponieważ utraciłyby swój przedmiotowy charakter. Dotacja przedmiotowa ma charakter dopłat do wytworzonych produktów lub świadczonych usług przez zakład budżetowy. Następuje to w przypadku, gdy cena nabywanych wyrobów i usług przez odbiorców nie pokrywa kosztów ich wytworzenia. W takim przypadku gmina może przekazać zakładowi swojemu budżetowemu dotację przedmiotową stanowiącą różnicę kosztów i pobieranych cen. Sąd podzielił stanowisko RIO, że zakwestionowane stawki dotacji przedmiotowych nie mają charakteru dopłat, lecz zapłaty za świadczone usługi lub dokonane zakupy na rzecz gminy. Przy kalkulowaniu stawki dotacji przedmiotowej należy uwzględniać koszty ich wytworzenia przy pomocy jednostek miary. Stawka dotacji to skalkulowana kwota dopłaty do określonej jednostki miary. Rachunek kalkulacyjny kosztów to zespół czynności, których celem jest ustalenie jednostkowego kosztu wytworzenia wyprodukowanych wyrobów lub świadczonych usług. Stawka dotacji przedmiotowych wyrażona jest kwotowo lub procentowo. Z powyższego powodu ww. uchwała Rady Gminy naruszyła art. 130 i art. 219 u.o.p.f., zaś organ uzasadnił swoje stanowisko w zaskarżonej uchwale. Okoliczność, że skarżąca ma na ten temat inne zdanie, nie przemawia za przyjęciem, iż organ naruszył przepisy prawa materialnego procesowego. Zdaniem Sądu, art. 130 u.o.p.f. stanowi materialnoprawną podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu gminy. Podstawą formalną jest zaś coroczna uchwała budżetowa gminy, określająca w załączniku, m.in. kwoty i zakres dotacji przedmiotowych. Uchwała budżetowa nr XXII/285/2012 na 2013 r. Gminy określiła w zał. nr 7 jedynie ogólną kwotę przychodów -6.528.386 zł, w tym dotacje z budżetu w kwocie 1.925.500 zł oraz ogólną kwotę kosztów 6.528.386 zł Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej (k.40-42 akt, uchwała dostępna wraz załącznikami na www.bip.kolbaskowo.pl). W zał. nr 10 określono w kwotach ogólnych dotacji ze wskazaniem zakresu ich przeznaczenia, np. utrzymanie urządzeń melioracyjnych i kanalizacji deszczowej, utrzymania zieleni, utrzymania placów zabaw. Zał. nr 10 nie wskazuje informacji o sposobie wykonywania usług i wytworzenia wyrobów, których część kosztów dofinansuje gmina w formie dotacji przedmiotowych i na czyją rzecz będą świadczone te usługi lub będą sprzedawane wyroby przez samorządowy zakład budżetowy. Dopiero z zakwestionowanej uchwały wynika, że świadczone usługi i wytwarzane wyroby będą w całości przeznaczone dla gminy i będzie ona ich pełnym płatnikiem. Wobec czego nie mowy o dopłacie do różnicy pomiędzy kosztami a przychodami zakładu z tytułu ich sprzedaży. Tym samym zarzut skargi związany z naruszeniem art. 85 u.o.p.f jest niezasadny. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.f., samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust.2). Samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) dotacje przedmiotowe; 2) dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3; 3) dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (art. 15 ust.3). W zakresie określonym w odrębnych ustawach samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową (art. 15 ust. 4). Dotacje dla samorządowego zakładu budżetowego, z wyłączeniem dotacji, o których mowa w ust. 3 pkt 2 i 3, nie mogą przekroczyć 50 % kosztów jego działalności (art. 15 ust. 6). Tym samym nie można zgodzić się zarzutem skargi, że żaden przepis prawa nie określa granicznego poziomu dopłaty przedmiotowej i w związku z tym dotacja może wynosić 100% kosztów wytworzenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270), skargę oddalił skargę.