I SA/Sz 348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji "R. S." z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2023 r. wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 listopada 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Fundacji "[...]" z siedzibą w Ś. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (organ): - utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z [...] listopada 2024 r. w części orzekającej o pobraniu przez Fundację "R. w Ś. (fundacja) dotacji w nadmiernej wysokości w zakresie kwoty [...]zł; - uchyliło decyzję organu I instancji co do określenia terminu naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i orzekło, że odsetki podlegają naliczeniu, poczynając od [...] marca 2024 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Zarząd Powiatu Ś. [...] maja 2023 r. rozstrzygnął konkurs ofert na powierzenie realizacji zadań publicznych w 2023 r. Postanowił przyznać fundacji dotację na realizację zadania z zakresu ochrony i promocji zdrowia "D. w wysokości [...] zł. Fundacja [...] listopada 2023 r. złożyła do Starostwa Powiatowego w Ś. sprawozdanie końcowe z wykonania zadania wraz z załącznikami. Organ I instancji stwierdził, że kwota dotacji w wysokości [...] zł dotyczyła realizacji działań nr [...] i nr [...], przedstawionych przez fundację w ofercie realizacji zadania publicznego, złożonej [...] maja 2023 r., będącej załącznikiem do umowy. Złożone przez fundację kopie umów zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r., dotyczących przeprowadzenia konsultacji logopedycznych i badania słuchu - tympanometria, nie mogły dokumentować rozliczenia dotacji w omawianym zakresie. Umowy zostały zawarte między fundacją reprezentowaną przez członka zarządu a przedsiębiorcą N.-R. A. Z. w Ś., przy czym A. Z. jest jednocześnie prezesem zarządu fundacji. W myśl § 5 statutu fundacji, "Oświadczenia woli w imieniu Fundacji składać może Prezes Zarządu samodzielnie, a inni członkowie Zarządu dwuosobowo łącznie z Prezesem Zarządu z tym zastrzeżeniem, że oświadczenia woli w sprawach przekraczających [...] zł. (słownie: sto tysięcy złotych) zawsze wymagają dwuosobowej reprezentacji łącznie z Prezesem Zarządu." Wobec tego umowy zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. zostały zawarte między fundacją a prezesem zarządu tej fundacji, z tym że fundacja nie była należycie reprezentowana, bo umowy podpisał w imieniu fundacji jeden członek zarządu. Oznacza to naruszenie zasad reprezentacji fundacji jako osoby prawnej i skutkuje nieważnością wymienionych umów zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. Według organu I instancji, omawiana dotacja została udzielona zgodnie z prawem, ale przy jej rozliczeniu stwierdził wady prawne w dokumentowaniu kosztów (wada prawna umów zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r.). Tłumaczył, że "Z tego względu z udzielonej dotacji nie można sfinansować pozycji wydatków, dot. realizacji działania nr [...], przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej w dniu [...] maja 2023 r., będącej załącznikiem do urnowy o realizację zadania publicznego nr (...) z dnia [...] czerwca 2023 r." W podsumowaniu organ I instancji kwotę dotacji w wysokości [...] zł uznał za pobraną w nadmiernej wysokości. W konsekwencji zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2025.1483 - u.f.p.) odsetki podlegały naliczeniu od [...] listopada 2023 r. Organ, przechodząc do rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej, nawiązał do art. 252 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, art. 126, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 106 ust. 2, art. 130, art. 131 ust. 2, art. 189a, art. 176 ust. 2, art. 145, art. 146, art. 190, art. 4, art. 124 ust. 1 pkt 1, art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz do art. 16 ust. 1, ust. 1a, art. 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U.2025.1338 - u.d.p.p.). Następnie organ argumentował, że "Odnosząc się natomiast do kwestii właściwego reprezentowania Fundacji przy podpisywaniu umów zlecenia z dnia [...].08.2023 r. i [...].09.2023 r. to trzeba w tym względzie podzielić stanowisko Starosty [...], który zakwestionował kwotę [...]zł uznając, że Fundacja wykorzystała tę część dotacji niezgodnie z zwartą umową. Przedmiotowa kwota zwrotu części dotacji dotyczy realizacji działania nr [...] przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej w dniu [...] maja 2023 r. będącej załącznikiem do umowy. W ocenie Kolegium przedłożone przez Fundację kopie umów zlecenia z dnia [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. dotyczące przeprowadzenia konsultacji logopedycznych i badania słuchu - tympanometria, nie stanowią podstawy wykonania przez Zleceniobiorcę dotacji ww. działań zgodnie z zawartą umową, z uwagi na nieważność obu umów z mocy prawa. Umowy zostały zawarte pomiędzy Fundacją "R. " reprezentowaną przez Członka Zarządu, a przedsiębiorcą N.-R. A. Z. mającym siedzibę w Ś. (będącym jednocześnie Prezesem Zarządu Fundacji)." Organ zaznaczył, że w imieniu fundacji umowy podpisał członek zarządu, gdy zgodnie z § 15 statutu fundacji wymagane były podpisy dwóch członków zarządu. W dalszej kolejności organ motywował, że "Pomimo tego, że ustawa o fundacjach nie zawiera ograniczeń w kwestii zatrudniania członków zarządu, to zgodnie z dominującym orzecznictwem, umowy nie powinny być zawierane z "samym sobą" - czyli nie powinno być takich sytuacji, kiedy ta sama osoba reprezentuje obydwie strony umowy. Jak to ujął Sąd Najwyższy w jednym z wyroków (Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2016 r., II CS K 231/14) "organy zarządzające określona osobą prawną nie powinny samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących im wobec podmiotów zarządzanych". Taką wierzytelnością jest m.in. wynagrodzenie dla członka zarządu." W konsekwencji, zdaniem organu, należało zgodzić się z organem I instancji co do tego, że kwota [...]zł nie powinna być rozliczana z przyznanej dotacji. W odniesieniu do terminu początkowego naliczania odsetek, organ przyjął datę nie [...] listopada 2023 r., lecz [...] marca 2024 r. Tłumaczył, że fundacja [...] lutego 2024 r. odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części dotacji z uwagi na wykorzystanie niezgodnie z umową zawartą [...] czerwca 2023 r. Doliczając do [...] lutego 2024 r. 15 dni na dokonanie zwrotu części dotacji, odsetki obciążają fundację, poczynając od [...] marca 2024 r. Fundacja złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska fundacja wykazywała, że umowy z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. zostały prawidłowo zawarte. W przypadku tych umów nie miała zastosowania reprezentacja fundacji określona w § 15 statutu. Jak to ujął Sąd Najwyższy w postanowieniu sygn. II CSK 231/14, "organy zarządzające określoną osobą prawną nie powinny samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących im wobec podmiotów zarządzanych". W statucie danej fundacji powinny znajdować się zapisy dotyczące możliwości zatrudniania i wynagradzania członków zarządu oraz zasady reprezentowania fundacji w takich umowach. Zgodnie z tym stanowiskiem § 14 statutu fundacji stanowi, że umowy z prezesem zarządu w imieniu fundacji podpisuje inny członek zarządu. Tak było w niniejszym przypadku. Pojęcia umowy o pracę nie można zawężać do stosunku określonego w kodeksie pracy. Formą umowy o świadczenie pracy jest również umowa zlecenia. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że § 14 statutu fundacji dotyczy wyłącznie kodeksowej umowy o pracę. Dotyczy on każdego stosunku prawnego, w tym umów, na podstawie których A. Z. osobiście świadczyła pracę. W okolicznościach niniejszej sprawy A. Z. osobiście wykonywała pracę na podstawie umów zlecenia. Słowo praca obejmuje wszystkie podstawy świadczenia pracy. W ocenie fundacji, "cała sprawa jest wynikiem braku dobrej woli do współpracy ze strony Urzędnika Starostwa zajmującego się do rozliczenia projektu, który mógł zwrócić uwagę na swoje wątpliwości co do postanowień statutu fundacji. Urzędnik odmawiał udzielania odpowiedzi na zadawane pytania związane z wątpliwościami fundacji dot. rozliczanego projektu - odsyła członków fundacji do biura podawczego lub na stronę BIP Starostwa. Starostwo nie poinformowało fundacji o zmianie osoby rozliczającej otrzymaną dotację na realizację projektu. Pani Inspektor rozliczająca projekt wiedziała, że prezes fundacji wykonuje w ramach projektu odpłatnie działania. Z każdego wykonanego zadania otrzymywała notatkę, zdjęcia z realizowanych działań - to dlaczego nie wezwała do zmiany osoby prowadzącej działania skoro miała wcześniej wiedzę, skoro miała wcześniej statut fundacji i akceptowała wszystkich specjalistów. Nigdy nie zgłaszała takiej nieprawidłowości do fundacji. Pani inspektor z up. Starosty przygotowywała umowę do realizacji projektu to dlaczego nie zakwestionowała statutu przed zawarciem umowy na prowadzenie projektu. Pani Inspektor nawet po zawarciu umowy w każdej chwili zgodnie z umową mogła żądać zwrotu udzielonej dotacji na realizację projektu, ale tego nie zrobiła. Nie wnosiła żadnych zastrzeżeń, aż do chwili rozliczania projektu. Mimo tego umowa na realizację projektu określała również, że wszelkie zmiany zarówno ze strony Starostwa jak i fundacji - strony będą się informować. Ze strony fundacji były robione kroki rozmowa z Panem S. M. M. jak i próba kontaktu z Panią Inspektor, która kończyła się zawsze odesłaniem do biura podawczego lub na stronę BIP. Brak jest należytej procedury dotyczących sposobu rozliczania dotacji pozyskanych środków przez organizacje pozarządowe z budżetu Starostwa." Na zakończenie fundacja podkreśliła, że w ramach świadczenia pracy na podstawie umów zlecenia prezes fundacji osobiście przebadała więcej dzieci niż zakładał projekt, co jest udokumentowane w rozliczeniu realizowanych zadań. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji z [...] listopada 2024 r. nie są zgodne z prawem. W myśl art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6). Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2025.111 ze zm.). Wobec tego punktem odniesienia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji organu oraz decyzji organu I instancji z [...] listopada 2024 r. są standardy ustanowione w art. 252 u.f.p. i w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). W świetle tych wzorców sądowej kontroli legalności przede wszystkim należy odnotować istotną niespójność między treścią rozstrzygnięć organów a argumentacją zawartą w uzasadnieniu podjętych decyzji. Umowa o dofinansowanie realizacji zadania publicznego została zawarta [...] czerwca 2023 r. Organy wykazywały, że fundacja nieprawidłowo rozdysponowała otrzymaną dotację na podstawie umów zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. Jednocześnie organy w przedstawionej argumentacji nie kwestionowały ani zakresu oferty złożonej przez fundację, ani przedmiotowego zakresu umowy o dofinasowanie realizacji zadania publicznego, a więc przesłanek, na podstawie których organ I instancji przyznał omawiane dofinansowanie. Oznacza to, że na obecnym etapie kontrolowanego postępowania organy nie wykazały, na czym miałoby polegać pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, skoro nie kwestionowały przedmiotowego zakresu i kalkulacji kosztów realizacji zadania publicznego opisanych w ofercie, następnie przyjętych w umowie o dofinansowanie. Co więcej, organ I instancji wprost stwierdził, że dotacja została udzielona zgodnie z prawem (por. s. 4 decyzji organu I instancji). Z kolei organ nawiązał w swojej argumentował do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (por. s. 8 decyzji organu). Następnie powołał się na definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, ale nie wykazał, aby fundacja otrzymała dotację w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast odnosił się do nieprawidłowego rozdysponowania dotacji w zakresie kwoty [...]zł, bo chociaż w ramach umówionego zakresu przedmiotowego zadania publicznego, jego celu oraz w granicach kalkulacji kosztów jego realizacji, to jednak na podstawie umów zlecenia, przy których fundacja nie była reprezentowana zgodnie ze statutem. Wobec tego organy albo przyjęły nieprawidłowe rozstrzygnięcie, podstawę prawną, rozpoznając dotację pobraną w nadmiernej wysokości, albo przytoczyły nieadekwatną podstawę faktyczną, polegającą na wydatkowaniu dotacji przez fundację niezgodnie z umową o dofinansowanie. Ta podstawowa rozbieżność między rozstrzygnięciami a argumentami zawartymi w uzasadnieniach decyzji organu I instancji i organu w efekcie spowodowała, że decyzje podjęte w takich warunkach nie mogły zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawa. Powyższa kwestia - podstawy faktycznej i prawnej obowiązku zwrotu dotacji - stanowiła istotę sprawy i wymagała stanowczego, konsekwentnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organy. Decyzje administracyjne powinna cechować faktyczna i prawna spójność w zakresie ustaleń faktycznych, powołanej podstawy prawnej i treści rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie, przy braku takiej konsekwencji organów, decyzje administracyjne nie spełniają kryterium zgodności z prawem. Istnieje bowiem podstawowa wątpliwość, o czym organy rzeczywiście zamierzały orzec, na podstawie jakich przesłanek faktycznych i prawnych. W związku z tym decyzja w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji powinna precyzować podstawę faktyczną i prawną, przy czym podstawa faktyczna wyznacza podstawę prawną. W realiach kontrolowanego postępowania podstawa faktyczna przedstawiona przez organy wskazuje na dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, bo na podstawie umów, przy których fundacja nie była prawidłowo reprezentowana. Z kolei powołanie się przez organy na dotację pobraną w nadmiernej wysokości jest aktualnie pozbawione podstawy faktycznej. Natomiast należy zgodzić się z organami co do tego, że umowy zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. zostały podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji fundacji określonymi w § 15 statutu, który każdorazowo wymagał podpisu prezesa zarządu fundacji, to jest A. Z.. J. A. Zakonek tych umów nie podpisała jako reprezentant fundacji, prezes zarządu. Powoływany przez fundację § 14 ust. 5 statutu nie miał zastosowania, bowiem wprost stanowi, że tylko umowy o pracę z prezesem zarządu podpisuje inny członek zarządu. Tymczasem umowy z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. zobowiązywały firmę A. Z. do przeprowadzenia działań profilaktycznych - 10 konsultacji oraz do wykonania usług badania słuchu co najmniej dla 40 dzieci. W myśl art. 22 ustawy Kodeks pracy (Dz.U.2025.277 ze zm. - K.p.) przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem (§ 1). Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy (§ 11 ). Nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w § 1 (§ 12 ). W świetle powyższego firma A. Z. nie zobowiązywała się do świadczenia pracy na rzecz fundacji w umowach z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r. Oznacza to, że wymienione umowy nie zostały podpisane w sposób zgodny z zasadami reprezentacji fundacji. Dla wyczerpania oceny prawnej należy zauważyć, że z zagadnieniem umów zlecenia z [...] sierpnia 2023 r. i [...] września 2023 r., których stroną była firma A. Z., wiąże się jeszcze jedna kwestia istotna dla wyniku sprawy, którą organy dotąd dowolnie pominęły. A. Z. jako prezes zarządu fundacji ubiegała się o dofinasowanie realizacji zadania publicznego, które następnie w spornym zakresie realizowała już jako odrębny podmiot gospodarczy. Nie była to jednorazowa sytuacja. Te okoliczności zobowiązywały organy do rzetelnego wyjaśnienia i wszechstronnego przeanalizowania, na ile dotacja w spornym zakresie dotyczyła rzeczywiście fundacji, a na ile firmy A. Z. jako podmiotu gospodarczego, z perspektywy reżimu prawnego udzielania dofinasowania na realizację zadania publicznego, co może doprowadzić do rozpoznania dotacji z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ze względu na ewentualne nieprawidłowości już na etapie ubiegania się o dofinansowanie. W podsumowaniu sąd ocenia, że dotychczasowe postępowanie przeprowadzone przez organy zawierało istotne luki i niespójności. W ten sposób organy naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a., art. 67 ust. 1 u.f.p., co może znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Natomiast sąd nie był uprawniony do zastępowania organów w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Są to ustawowe obowiązki organów. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko prawne sądu. W szczególności rzetelnie i wszechstronnie wyjaśnią, a w dalszej kolejności omówią w motywach podjętych decyzji, podstawę faktyczną obowiązku zwrotu dotacji, która będzie adekwatna do przyjętej podstawy prawnej, do prawidłowej wykładni poszczególnych ustawowych przesłanek obowiązku zwrotu dotacji. Podkreślić przy tym trzeba ustawowy obowiązek organów wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą rzutować na prawidłową kwalifikację prawną obowiązku zwrotu dotacji. Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji z [...] listopada 2024 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm. - P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 209 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi.