I SA/Sz 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Sędzia WSA – Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi G P Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K na uchwałę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. "G P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia 23 października 2014 r. o rozwiązaniu umowy nr [...] dotyczącej projektu pt. "Wdrożenie technologii Mobilnego Systemu Pomiarowego do Infrastruktury Drogowej kluczem do wzrostu konkurencyjności spółki G P" zawartej z Beneficjentem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub jej uchylenie. Za podstawę do wniesienia skargi Spółka wskazała art. 90 ust.1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując równocześnie argumenty przemawiające za ewentualnym jej oddaleniem. Organ wskazał także, że powyższa uchwała obecnie jest przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd Okręgowy w Szczecinie I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 1470/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Niezależnie od powyższego, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym aktem prawnym, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującym sądowoadministracyjną kontrolę wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć jest między innymi znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm. – dalej: "u.z.p.p.r."), co wynika wprost z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. Rozwiązania przewidziane w wyżej wskazanym akcie prawnym stanowią lex specialis względem przepisów p.p.s.a., dlatego też, jako szczególne, przepisy tego aktu powinny być interpretowane w sposób ścisły, w związku z tym rozszerzająca ich interpretacja nie jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju kontroli sądowoadministracyjnej podlega uchwała instytucji zarządzającej o negatywnej ocenie projektu (art. 30 b i art. 30 c u.z.p.p.r.), po wyczerpaniu przez zainteresowane strony procedury odwoławczej, przewidzianej przepisami tej ustawy. Podstawą przyznania beneficjentowi środków na realizację zgłoszonego przez niego projektu stanowi, co do zasady, umowa zawarta przez niego z instytucją zarządzającą lub instytucją wdrażającą, co wynika z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. W myśl natomiast art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Umowa, o której mowa w art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., określa warunki dofinansowania projektu, jak również prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r.). Ustawa nie przewiduje jednak, że realizacja tych umów podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. wskazano, że za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa a stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 14 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego Nr [...]z dnia 23 października 2014 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie nr [...] dotyczącej projektu pt. "Wdrożenie technologii Mobilnego Systemu Pomiarowego do Infrastruktury Drogowej kluczem wzrostu konkurencyjności spółki G P" zawartej z Beneficjentem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013, wydana na podstawie art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa oraz § 17 ust. 5 umowy o dofinasowanie. Podnieść należy, że uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu jest jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego – Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to bowiem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej, czy też czynność nadzorcza nad działalnością organów samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie wystosowując zaskarżoną uchwałę Instytucja nie sprawowała funkcji władczej, lecz kontrolowała jedynie wykonanie umowy, w zawarciu której sama uczestniczyła. Zawarte w uchwale postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, jako strony stosunku umownego o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu było realizacją uprawnienia strony umowy cywilnoprawnej co do rozwiązania umowy, przewidzianego w tejże umowie. W związku z powyższym nie można też przypisać jej cech innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wspólną cechą aktów prawnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest bowiem to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 380). Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" składa się bowiem z dwóch elementów, które muszą być spełnione łącznie. Pierwszy element to pojęcie sprawy jako sprawy administracyjnej, a więc takiej, która korzysta z atrybutów władzy publicznej czyli działa autorytatywnie i jednostronnie (A. Kisielewicz "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa 2002, s. 133). Drugi element tegoż pojęcia to pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej jako sprawy publicznej czyli "aktu administracyjnego skierowanego do publiczności (...)" (A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz" Warszawa 1999, s. 371). W niniejszym przypadku żadna z tych przesłanek nie została spełniona, gdyż zaskarżona uchwała jest aktem cywilnoprawnym, a adresowana jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Z tego więc względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zagadnienie związane z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie ma charakter sprawy administracyjnej. Bardzo jasne stanowisko dotyczące drogi sądowej i określenia w jakich granicznych sytuacjach właściwy jest sąd administracyjny a w jakich powszechny (w rozumieniu sądu cywilnego), zawarte jest w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06 ONSAiWSA 2006/4/95, która zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. Podobne zagadnienie dotyczące drogi sądowej i rozumienia pojęcia sprawy administracyjnej a pomimo, że związane ze stosowaniem przepisów ustawy z 20 kwietnia 2006r. o Narodowym Planie Rozwoju, zachowujące swoją aktualność, rozstrzygane było w wyroku NSA z 8 czerwca 2006 r. II GSK 63/06 oraz w wyroku z dnia 18 października 2007r. o sygn. akt II GSK 199/07. W wyrokach tych bardzo wyraźnie podkreślono i wskazywano na dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest, że w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym dofinansowaniem, służy skarga do sądu administracyjnego. Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. W przedmiotowej sprawie w związku z zawarciem umowy doszło do realizacji drugiego etapu projektu, co powoduje, zdaniem Sądu, że powyższą sprawę należy zakwalifikować do sprawy cywilnej w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny naruszyłoby dyspozycję omawianego przepisu art. 3 p.p.s.a. Podsumowując, należy podnieść, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, a zaskarżona uchwała nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej. W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie przez stronę skarżącą jako podstawy zaskarżenia przedmiotowej uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa – w niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z działaniem organu administracji ale z działaniem strony umowy cywilnoprawnej. Sąd administracyjny właściwy jest na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania, zaś sąd powszechny (cywilny) na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu (por. W. Sawczuk "Właściwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach rozdziału funduszy unijnych na przykładzie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 6/2011, str. 79-87). Kwestia ewentualnego postępowania dotyczącego korekt finansowych prowadzona przez organ na podstawie przepisów u.z.p.p.r., czy postępowania o zwrot środków przekazanych na realizację projektu prowadzona przez organ na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.