I SA/Sz 383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia NSA Zofia Przegalińska,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział K. z dnia [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...], wydaną w wyniku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], którą to decyzją odmówiono umorzenia B. K. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2000 r. do grudnia 2004 r. w łącznej kwocie [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, B. K. pismem z dnia [...]., uzupełnionym [...] złożył wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że [...] rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie posiadanych uprawnień, podlegając w tym okresie ubezpieczeniu społecznemu w KRUS (z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego) i opłacał regularnie składki przez cały okres. Zobowiązany oświadczył, że został błędnie poinformowany przez pracownika ZUS o jego obowiązku w zakresie ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, co, jak wskazał, było przyczyną nieopłacenia składek w ZUS. O istniejącym zadłużeniu wobec ZUS został poinformowany po pięciu latach. Podniesiono nadto, że w zakresie ciążącego na zobowiązanym obowiązku ubezpieczenia społecznego w ZUS z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zostały wydane dwa prawomocne orzeczenia sądowe. B. K. podkreślał przy tym, że w sprawie nieuiszczania składek niczego nie zawinił, podejmował wiele działań, aby sytuację wyjaśnić. B. K. przedstawiając w uzupełnieniu wniosku przebieg zdarzeń w związku z ubezpieczeniem, zaznaczył jeszcze, że zawsze postępował zgodnie z zaleceniami urzędników ZUS i KRUS, nie uchylał się od opłat na ubezpieczenie społeczne. Dodał przy tym, że gdyby pracownik ZUS nie udzielił mu błędnej informacji, na pewno opłacałby składki do ZUS. Wnioskodawca wskazał, że nie ma możliwości spłaty zobowiązań z uwagi na kłopoty finansowe i podniósł dalej, że będąc aktualnie zatrudnionym w odległej od domu rodzinnego o 170 km miejscowości utrzymuje całą rodzinę ( żonę i córkę, która jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i wymaga ciągłej rehabilitacji). W toku postępowania wnioskodawca przedłożył kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]. o zaliczeniu córki – K. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, kserokopię decyzji ZUS Oddział [...]- Inspektorat w [...] z dnia [...]. wymierzającej z urzędu składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]. o nie zaleganiu w podatkach, kserokopię decyzji Burmistrza z dnia [...] o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, oświadczenie z dnia [...]. o posiadanych składnikach majątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, przywołując przepisy art. 28 ust. 1 – 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujące przesłanki umorzenia należności z tytułu składek oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła niezbędna przesłanka umożliwiająca umorzenie długu, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. całkowita nieściągalność. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w odniesieniu do wymienionych w decyzji zobowiązań, nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a jednym z warunków stwierdzenia całkowitej nieściągalności jest m.in. ustalenie przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję, bądź, że oczywistym jest, iż w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził brak podstaw do umorzenia zobowiązań. Oceniając złożony wniosek pod kątem wystąpienia okoliczności, o których mowa w w/w rozporządzeniu organ podniósł, że z przedłożonych do sprawy dokumentów oraz z ustaleń organu, wynikało, że prowadzona przez wnioskodawcę działalność została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 23.11.2009r., B. K. jest zatrudniony w A Sp. z o.o. z podstawą wymiaru składek za grudzień 2009r. w wysokości [...] zł i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bezrobotną żoną (bez prawa do zasiłku) i córką K. K., która do dnia [...]. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a od dnia [...]. jest zatrudniona w Przedszkolu Integracyjnym z podstawą wymiaru składek za grudzień 2009r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że miesięczne wydatki zobowiązanego stanowią kwotę ok. [...] zł, a posiadany majątek stanowią mieszkanie własnościowe o nr [...], położone w miejscowości R. oraz samochód osobowy [...] - rocznik 2000. W ocenie organu przedstawiona sytuacja zobowiązanego nie dała podstaw do przyjęcia, że jest to sytuacja szczególna, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania. B. K. posiada stałe źródło dochodu, co oznacza, że dysponuje środkami finansowymi, umożliwiającymi podjęcie spłaty długu np. w formie układu ratalnego. W sprawie nie zostały również przedłożone żadne dokumenty potwierdzające zaistnienie nadzwyczajnych zdarzeń losowych (np. klęski żywiołowe), które powodowałyby konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków i uzasadniałyby umorzenie. Organ zaznaczył przy tym, że fakt posiadania nieruchomości oznacza, że wnioskodawca posiada majątek, ze sprzedaży którego, w przypadku braku dobrowolnej spłaty, możliwe jest zaspokojenie zobowiązań wobec ZUS. Odnosząc się do przyczyny powstania zadłużenia organ wskazał, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do umorzenia, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej nakłada na przedsiębiorcę określone obowiązki. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadzenie działalności gospodarczej rodzi obowiązek opłacania składek ubezpieczeniowych. Wskazano, że płatnik składek, jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych - w tym należności z tytułu składek - i ponosi konsekwencje w razie braku ich realizacji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przyczyny powstania długu nie mają wpływu na ocenę zasadności jego umorzenia i z tego względu nie mogą być brane pod uwagę. Pismem z dnia [...] zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Wskazując, że oczywistym jest, to, iż prowadzenie działalności gospodarczej rodzi szereg obowiązków, wnioskodawca podniósł, że ZUS nie poczuwa się do żadnego niedociągnięcia, chociaż nie posiada dokumentów, które zobowiązany złożył przy rozpoczęciu działalności gospodarczej. Wyrażając swoje niezadowolenie, wnioskodawca stwierdził, że stanowisko przedstawiciela ZUS w postępowaniu sądowym w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia, sprowadzało się jedynie do wskazania, że gdyby wnioskodawca zgłosił się do ubezpieczeń to zostałby nimi przez ZUS objęty. B. K. wskazał nadto, że w dniu złożenia wniosku o umorzenie tj. 05.10.2009r. nie miał żadnego zadłużenia wobec ZUS; od chwili złożenia wniosku o umorzenie załatwienia sprawy przebiegał nieprawidłowo i popełniono sporo pomyłek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że powołane przez zobowiązanego okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji. Skorzystanie z prawa umorzenia należności z tytułu składek uzasadnione jest wówczas, gdy nie ma możliwości na "odzyskanie" tych należności, bądź z uwagi na szczególną sytuację osoby zobowiązanej. Przywołując przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych organ podniósł, że umorzenie należności z tytułu składek jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił organ do orzekania o umorzeniu, pozostawiając temu organowi swobodę oceny, w oparciu o całokształt sprawy, czy w konkretnym przypadku występują okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia dłużnikowi określonych zobowiązań. Dodano, że ustawodawca przewidział również inną formę ulgi w płatnościach składek w postaci układu ratalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Zakład jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu należnościami z tytułu składek, dlatego rezygnacja ZUS z dochodzenia ciążących na dłużniku z mocy prawa zobowiązań i ich umorzenie należy traktować jako instytucję o charakterze wyjątkowym. Szczególnie ważna w sprawach o umorzenie jest ocena, czy mimo wystąpienia ustawowych przesłanek do umorzenia, uzasadnione jest uszczuplenie państwowych funduszy celowych dla poprawy sytuacji finansowej dłużnika. W ramach tej oceny bierze się pod uwagę zarówno stan obecny, jak również możliwość zmiany sytuacji finansowej dłużnika. Ponadto uwzględnia się także to, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też stały i pogłębiający się. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Zakład właściwie ocenił, iż nie zaistniały okoliczności umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności. Organ ten uznał również za prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ ponownie rozpoznający sprawę wskazał, że możliwość umorzenia na podstawie powołanego rozporządzenia dotyczy sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne, nadzwyczajne zdarzenia losowe oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Jednakże w przedmiotowej sprawie, jak podkreślono, brak jest jakiegokolwiek dokumentu w oparciu, o który możliwe byłoby przyjęcie, że sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawca i jego rodzina odpowiada wymogom określonym w/w rozporządzeniem. Natomiast w zakresie istnienia długu stwierdzono, że zgodnie z decyzją Zakładu z dnia [...] znak [...] B. K. podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...], za który obowiązany był Pan złożyć deklaracje rozliczeniowe. Jednakże z ustaleń Zakładu wynikało, iż deklaracji rozliczeniowych za w/w okres nie złożono, zatem Inspektorat ZUS decyzją z dnia [...]. znak [...] wymierzył składki z urzędu. W zakresie wniosku o umorzenie wymierzonych składek Inspektorat ZUS wzywając wnioskodawcę pismem z dnia 27.11.2009r. o niezbędne do rozpatrzenia wniosku dokumenty wskazał na obowiązek złożenia deklaracji za okres od grudnia 2000r., a winien wskazać od sierpnia 2000r. Pomyłka ta nie miała jednak wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia zobowiązań, jak również na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż w skarżonej decyzji okres długu został wskazany prawidłowo. W odniesieniu zaś do zarzutu podmiany akt organ wyjaśnił, że przedstawione do zapoznania się w dniu 08.02.2010 r. dokumenty dotyczyły jedynie sprawy o umorzenie dodając, że w każdej ze spraw rodzaj gromadzonej dokumentacji może być różny. W skardze na wyżej opisaną decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy, B. K. zarzucił naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że sytuacja jaka zaistniała w jego sprawie będącej przedmiotem postępowania jest wyjątkowa i zasługuje, jego zdaniem na specjalne zbadanie. Skarżący ponownie przedstawił przebieg zdarzeń (w tym rozmów w urzędnikami ZUS), które, jak twierdzi skarżący przyczyniły się do tego, że wbrew obowiązkowi, w niezawiniony sposób, nie wykonywał obowiązku opłacania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie od powyższego skarżący opisał swoją sytuację materialną i rodzinną, która zdaniem skarżącego uzasadnia umorzenie należności z tytułu składek. Do skargi dołączono szereg dokumentów: dotyczących ubezpieczenia skarżącego (m. in. kopia opłat składek KRUS, decyzja KRUS z [...]r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, deklaracje rozliczeniowe ZUS, dokument potwierdzający wyrejestrowanie z ubezpieczeń z dnia [...]r.) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z [...]r., zaświadczenie pracodawcy skarżącego z [...]. o zarobkach , umowę najmu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Stosownie do unormowań art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to niekwestionowane przez stronę. Dokonana we wskazanych wyżej granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej zwaną u.s.u.s ), w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 u.s.u.s. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w całości bądź w części w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Treść art.28 ust.3a u.s.u.s. została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej (Dz.U. z 03 r., Nr141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, min w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy koniecznym jest wskazanie również na obowiązujący przepis art. 8 k.p.a. który nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Warto jeszcze raz podkreślić, iż decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., mają charakter uznaniowy na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04 wskazuje na zakres kontroli takich decyzji. Podkreślono tam, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że " (...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności -w uzasadnionych wypadkach- organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/91 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). podkreślano, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. W następnych latach nie budziła już wątpliwości dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji uznaniowych w oparciu o kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego (np. przegląd orzecznictwa i doktryny zamieszczony przez G. Łaszczycę, A. Martysza i A. Matana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Lex 2007, wyd. II - komentarz do art. 7 k.p.a.). Przytoczone powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje na konieczność uwzględnienia w przypadku prowadzenia postępowania w wyniku którego wydana jest decyzji o charakterze uznaniowym, zasad ogólnych wynikających z przepisów k.p.a w tym poza przytoczonymi powyżej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji uznały, że brak jest całkowitej nieściągalności należności, gdyż skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie uznano, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, tj., że skarżący i jego rodzina znajdują się w sytuacji która odpowiadałaby wymogom określonym w powołanym rozporządzeniu. Jednak organ drugiej instancji w kontekście przywołanych regulacji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy sytuacji B. K. Organ dość powierzchownie zgromadził dane dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, i w konsekwencji wnioski, które wywiódł pozostają w kolizji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ przede wszystkim skoncentrował się na dochodach skarżącego, ale już pominął szczegółową analizę wydatków. Wskazał na dochody które uzyskuje z pracy w wysokości brutto [...] co daje netto kwotę około [...] zł. Organ, co prawda zauważa, iż na jego utrzymaniu pozostaje żona, ale już pominął okoliczność, iż musi wspierać niepełnosprawną córkę. Nie dokonał także analizy tej sytuacji w kontekście opłacenia bieżących kosztów rodziny, którą tworzą trzy dorosłe osoby, a także ponoszą one wydatki na wyżywienie i ubranie. Jak również poza ustaleniem organów pozostają wydatki związane z pracą poza miejscem zamieszkania - to są koszty dojazdu, wynajęcia mieszkania i wyżywienia. Ustalenia co do stanu majątkowego winny również znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozważeniu zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Kwota zaległości wraz z odsetkami w niniejszej sprawie bowiem nie jest bagatelna i wynosi [...] zł. Zdaniem orzekającego Sądu organ nie wywiązał się ze swoich obowiązków przestrzegania procedury w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i naruszył art. 7, 8 i art. 80 k.p.a. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rodzi to konieczność dogłębnych ustaleń faktycznych i następnie ich oceny zgodnej z regułami swobodnej oceny dowodów, w aspekcie szczególnej sytuacji zobowiązanego. A tego rodzaju ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów i czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. – art. 8 i 9 k.p.a. Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. W ocenie Sądu wydając kwestionowane rozstrzygnięcie uszła uwadze organów okoliczność , iż B. K. regularnie opłacał składki przez okres blisko 5 lat w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzję wymierzającą składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wydał po blisko dziewięciu latach. Oczywiście rację ma organ, iż wystąpienie tylko tych okoliczności nie może stanowić podstawy do umorzenia całej zaległości, ale już winno stanowić chociażby podstawę do rozważań w zakresie kryterium godzenia interesu indywidualnego i społecznego. A nadto uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza że organ jest uprawniony do oceny dowolnej. Swoją ocenę zawsze musi oprzeć przekonywujących podstawach. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji należało, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów prawa procesowego w tym w szczególności art. 7, 8 art. 80 k.p.a., uznać za wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania obowiązkiem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej.