I SA/Sz 406/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. I. na informację Samorządu Województwa z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 I. stwierdza bezskuteczność czynności, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata R. W. kwotę [...] złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. S. I. złożyła [...] r. wniosek o przyznanie pomocy do projektu pn. "[...]" w ramach działania 4.1/413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju [...] 2007 – 2013 dla małych projektów, tj. operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej Osi. Wniosek ten dotyczył 2010 roku. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Samorząd Województwa poinformował wnioskodawczynię, że wniosek wymaga uzupełnień oraz złożenia wyjaśnień, wskazując uchybienia w 23 punktach. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, na podstawie przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. nr 138, poz. 868 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych tragedii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, organ wezwał wnioskodawczynię do usunięcia nieprawidłowości, braków oraz złożenia wyjaśnień w terminie 14-dniowym. Odpowiadając na wezwanie organu do usunięcia braków oraz złożenia wyjaśnień, S. I. złożyła ponowny wniosek ze zmianami. Wobec stwierdzenia dalszych nieprawidłowości i braków, Samorząd Województwa pismem z dnia [...] r. nr [...] wystosował kolejne wezwanie do wnioskodawczyni w trybie § 11 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. W wyniku ponownej weryfikacji wniosku organ ustalił, że wniosek nie został poprawiony w zakresie: 1. braku odpowiednich skreśleń na załączniku pn. "Oświadczenie o kwalifikowalności VAT", 2. błędu rachunkowego w opisie zadań, 3. użycia korektora w dwóch pozycjach wniosku, 4. braku podania wnioskowanej kwoty z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, 5. braku przekreśleń w niewypełnionych miejscach wniosku. Samorząd Województwa pismem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.), poinformował wnioskodawczynię, że odmówił przyznania pomocy na realizację operacji: "[...]". W ww. piśmie organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy przyznania pomocy jest nieusunięcie przez wnioskodawczynię wszystkich nieprawidłowości i braków. W piśmie uzupełniającym pismo z dnia [...] r., tj. z dnia [...] r. organ poinformował wnioskodawczynię o szczegółowych przyczynach odmowy przyznania pomocy, tj.: 1. w punkcie 24 wniosku wnioskowaną kwotę pomocy należało podać z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku; 2. w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji oraz tabeli VIII wniosku naniesiono poprawki korektorem; 3. w załączniku 15B wniosku "Oświadczenie o kwalifikowalności VAT" w załączniku nie dokonano odpowiednich wykreśleń; 4. w punkcie 14 wniosku nie oznaczono prawidłowo niewypełnionych miejsc; 5. w Opisie zadań w pkt I.B.5 iloczyn kolumn 4 i 5 nie stanowił wartości wpisanej w kolumnie 6. Nie zgadzając się z ww. informacją, [...] r. S. I. wezwała Samorząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni stwierdziła, że wbrew stanowisku organu o braku uzupełnienia zarzucanych błędów i braków wymienionych w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., zastosowała się do podanych wskazówek i uzupełniła braki oraz poprawiła błędy. Samorząd Województwa, pismem z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...] poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia, wyjaśniając przyczyny jego negatywnego rozpatrzenia. S. I. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na informację Samorządu Województwa o odmowie przyznania pomocy finansowej zawartą w piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła pracownikom Wydziału [...] naruszenie przepisów prawa poprzez niedopełnienie obowiązków i procedur w zakresie oceny zupełności i kompletności złożonego przez nią wniosku. Podniosła m.in., że nie otrzymała od organu kopii wniosków z zaznaczonymi brakami, które powinna uzupełnić. Wskazała, że nie była rzetelnie i wyczerpująco informowana o błędach występujących we wniosku, które należało usunąć. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne było, aby część prawidłowo oznaczonego wniosku przesłanego do organu, przekazać do niewłaściwej osoby, co skutkowało uznaniem, że strona nie uzupełniła wniosku. Samorząd Województwa, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, że przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli po drugim wezwaniu instytucji wniosek w dalszym ciągu zawiera nieprawidłowości lub braki, to pomocy nie przyznaje się. Skoro braki oraz nieprawidłowości we wniosku strony występowały i nie zostały usunięte zgodnie z wezwaniami, tj. nienaniesienie odpowiednich skreśleń na załączniku "Oświadczenie o kwalifikowalności VAT", to organ nie mógł przyznać S. I. wnioskowanej pomocy. W ocenie organu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zarzucić pracownikom organu dopuszczenia się uchybień w zakresie procedury oceny wniosku, bowiem za każdym razem w sposób szczegółowy wskazywane były uchybienia i nieprawidłowości wniosku oraz sposób ich usunięcia. Ponadto, wydana został instrukcja wypełniania takiego wniosku. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.". W sprawie kontroli sądowej poddana została informacja o odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów", tj. operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej Osi, objętego [...] na lata 2007-2013, a więc inna czynność, niemająca cech decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 146 p.p.s.a. nie daje natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnienia wymaga, że tryb i warunki przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów" objętego [...] na lata 2007-2013 reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.), zwana dalej: "ustawą" oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 138, poz. 868 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem". Wskazać należy, że - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - instytucją zarządzającą w sprawach pomocy finansowej działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Stosownie jednak do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, jako zadania delegowane, wykonuje samorząd województwa w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3. Nadzór nad wykonywaniem zadań instytucji zarządzających został powierzony ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa i rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 pkt 1). Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 20 ustawy. Pomoc ta jest przyznawana na wniosek osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek nieposiadajacych osobowości prawnej, o ile wnioskodawca spełni warunki jej przyznania określone w przepisach prawa wspólnotowego, tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym także w ww. rozporządzeniu. Udzielenie pomocy prawnej w ramach omawianego działania następuje na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Natomiast, niespełnienie warunków udzielenia dofinansowania skutkuje otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji pisemnej o odmowie jej przyznania sporządzonej przez jednostkę zarządzającą (art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy). Odmowa przyznania pomocy podlega także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonym dla aktów, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analizując dalsze przepisy kompetencyjne należy wskazać, że - zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - postępowanie w sprawie przyznania pomocy [...] prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności w ramach postępowania w sprawie przyznania pomocy (z wyłączeniem tych o których mowa w § 17 ust. 1 (które to wyłączenie jest nieistotne w sprawie), może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Przypomnienia wymaga również, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r. nr 142, poz.1590 ze zm.), organami samorządu województwa są: sejmik województwa i zarząd województwa. Organy samorządu województwa są kolegialne. Zadania sejmiku określone zostały w art. 18 tej ustawy. Natomiast zarząd, który jest organem wykonawczym województwa, wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1 ustawy). Zadania zarządu województwa określa art. 41 ust. 2 ustawy, a w pkt 4 wymienia się przygotowywanie projektów, m.in. regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie. Zarząd zadania województwa wykonuje przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych (art. 45 ust. 1 ustawy). Funkcja przewodniczącego zarządu jest tylko jedną z funkcji przypisanych marszałkowi województwa. Jest on bowiem także organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z tego zakresu (art. 46 ust. 1 ustawy), kierownikiem urzędu marszałkowskiego i przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych, w tym etatowych członków zarządu województwa oraz - z zastrzeżeniem art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy - kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi. Ponadto, marszałek jest ustawowym reprezentantem województwa (art. 43 ust. 1 ustawy). Urząd marszałkowski jest jednostką organizacyjną województwa zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zarządu województwa, a w praktyce także sejmiku województwa oraz jego organów wewnętrznych. Jest to więc aparat pomocniczy organów województwa. Mając na uwadze powyższe uregulowania kompetencyjne, należy wskazać, że organem samorządu województwa zajmującym się sprawami udzielenia pomocy w ramach ww. ustawy jest zarząd województwa działający jako instytucja zarządzająca lub upoważniony przez zarząd pracownik urzędu marszałkowskiego. Ponadto, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa, przyjętym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. - sprawami związanymi z Programem Wspierania Obszarów Wiejskich zajmuje się Wydział [...], a w jego strukturze Biuro [...] ([...]). Stosownie zaś do § 38 Regulaminu, do zadań wskazanego wydziału należy, m.in. informowanie beneficjentów o zasadach i trybie naboru wniosków pomocowych, przygotowywanie naborów wniosków o przyznanie pomocy, przyjmowanie, rejestrowanie, kontrola wniosków, przygotowywanie projektów umów. Wydziałem kieruje Dyrektor, do którego podstawowych obowiązków należy, w szczególności załatwianie spraw indywidualnych i podejmowanie rozstrzygnięć w zakresie upoważnień i pełnomocnictw imiennych udzielanych przez Marszałka lub Zarząd ([...]) . Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należało, że zaskarżona informacja o odmowie udzielenia skarżącej pomocy finansowej obarczona jest wadą formalną, gdyż została podpisana przez p.o. Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. M. Z akt sprawy nie wynika jednak, że pracownik ten miał imienne upoważnienie do działania za Zarząd Województwa. Upoważnienie takie do działania za instytucję zarządzającą programem mogło być udzielone wyłącznie przez Zarząd Województwa , a więc organ - zgodnie z wyżej powołanymi przepisami kompetencyjnymi - powołany do wykonywania zadań w ramach Programu [...] . Należy podkreślić przy tym, że Samorząd Województwa i jego organy (w tym Zarząd Województwa) mają obowiązek ściśle przestrzegać norm kompetencyjnych. W rozpoznawanej sprawie brak było wymaganego upoważnienia, co skutkowało tym, że p.o. Dyrektora Wydziału [...] Ł. M., podpisując pismo informujące stronę skarżącą o odmowie przyznania pomocy, działał bez takiego upoważnienia Zarządu Województwa, tym samym więc, czynności przez niego podjęte nie mogły wywrzeć skutku wobec strony skarżącej. Sądowi z urzędu wiadome bowiem jest (vide: prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 113/12), że na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. upoważniono imiennie do działania w imieniu Zarządu Województwa, m.in. Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] Ł. M. w sprawach objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jednakże uchwała ta nie wpływa na skuteczność czynności podjętej w zakresie rozpoznawanej sprawy. W dacie bowiem podpisania zaskarżonej informacji (12 stycznia 2011 r.), p.o. Dyrektora Wydziału [...] Ł. M. działał bez wymaganego na ten dzień upoważnienia Zarządu Województwa. Późniejsze natomiast potwierdzenie skuteczności czynności przez Zarząd (pkt 3 uchwały) nie konwaliduje wadliwości podjętych wcześniej, tj. przed 22 lutego 2012 r., czynności. Wadliwe czynności z zakresu administracji publicznej (organu) nie podlegają bowiem, tak jak wadliwe czynności cywilnoprawne, konwalidacji poprzez ich potwierdzenie lub też zatwierdzenie. W tej materii brak jest bowiem analogicznego uregulowania, jakie zostało przyjęte na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 103, czy też art. 104). Ponadto, nie uszło uwadze sądu, że zaskarżona informacja, jak też wszystkie poprzednie pisma kierowane przez organ do skarżącej, w części nagłówkowej błędnie wskazują Urząd Marszałkowski Województwa, jako organ od którego pochodzi pismo, w tym zaskarżona informacja, gdyż - jak to wyżej wywiedziono - Urząd Marszałkowski nie był organem wykonującym zadania z zakresu Programów [...] . Mając powyższe okoliczności na uwadze, skargę należało uwzględnić, stwierdzając - na podstawie przepisu art. 146 p.p.s.a. - bezskuteczność czynności. Koszty zastępstwa procesowego pełnomocnikowi z urzędu przyznane zostały na podstawie przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).