I SA/Sz 419/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2023 r. wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 listopada 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Fundacji "[...]" z siedzibą w Ś. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 7 maja 2025 r. nr SKO.4102.2483.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 27 listopada 2024 r. nr SO.524.1.4.2023 w zakresie pkt 1 oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. 2 i określiło termin naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt.1 naliczanych jak dla zaległości podatkowych, tj.: od 2 marca 2024 r. Opisaną wyżej decyzją Starosta [...] (organ I instancji) w pkt. 1 ustalił Fundacji "R. " z siedzibą w Ś. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca") kwotę dotacji pobranej w nadmiernej w wysokości na kwotę [...]zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Fundację. W pkt. 2 określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt 1 naliczanych jak dla zaległości podatkowych, tj. od 16 listopada 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ I wskazał, że Zarząd Powiatu [...] 28 lutego 2023 r. rozstrzygnął otwarty konkurs ofert na powierzenie realizacji zadań publicznych w 2023 r. i postanowił przyznać Fundacji dotację na realizację zadania z zakresu wspierania i upowszechniania kultury fizycznej pn. "[...]" w wysokości [...] zł. Dnia 24 listopada 2023 r. Fundacja złożyła do Starostwa Powiatowego w Ś. sprawozdanie końcowe z wykonania zadania wraz z załącznikami. Starosta [...] w wyniku podjętych 8 i 20 grudnia 2023 r. działań na podstawie § 8 ust. 4 zawartej 5 czerwca 2023 r. umowy nr [...] o realizację ww. zadania publicznego oraz udzielonych przez Fundację 15 i 27 grudnia 2023 r. pisemnych odpowiedzi - ustalił, że Fundacja wykorzystała część przyznanej dotacji niezgodnie z zawartą umową. Pismem z 11 stycznia 2024 r. wezwano Fundację do zwrotu części dotacji w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych, w terminie 15 dni od dnia odebrania wezwania. Fundacja w odpowiedzi na otrzymane wezwanie 2 lutego 2024 r. złożyła pisemne odwołanie od otrzymanego pisma wraz z załącznikami. W związku z powyższym, postanowiono zaakceptować złożone przez Fundację wyjaśnienia odnoszące się do pkt 1 wezwania do zwrotu części dotacji, z uwagi na przedłożenie kopii faktury proforma [...] z 18 kwietnia 2023 r. dot. zakupu 100 sztuk ulotek A 5 za kwotę [...]zł. Dnia 14 lutego 2024 r. Starosta [...] postanowił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dot. zwrotu części dotacji do budżetu powiatu [...] wraz z odsetkami przez Fundację, z uwagi na wykorzystanie przyznanej dotacji niezgodnie z zawartą 8 marca 2023 r. umową nr [...] na realizację zadania publicznego pn. "[...]". Zawiadomienie zostało odebrane 15 marca 2023 r. Decyzją z 12 marca 2024 r. nr SO.524.1.4.2023 Starosta [...] uznał, że część dotacji w wysokości [...] zł. podlega zwrotowi przez Fundację wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania strony, decyzją z dnia 14 października 2024 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało, że zasadny jest zarzut dotyczący braku prawidłowego sformułowania sentencji decyzji i wyjaśnienia, czy organ dotujący uznał kwotę [...] zł. podlegającą zwrotowi jako część dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości czy niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] wydał kolejną decyzję z 27 listopada 2024 r. nr SO.524.1.4.2023 i na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2024.1530 t.j. ze zm., dalej: "u.f.p.") i § 9 ust. 6 pkt 2 umowy nr [...] zwartej 8 marca 2023 r. na realizację zadania publicznego pn. "[...]" oraz na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalił kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę [...]zł. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa kwota zwrotu części dotacji dotyczy realizacji działania nr 1.2 (przeprowadzenie warsztatów fizycznych pn. "[...] za kwotę [...]zł) i 1.3 (przeprowadzenie warsztatów sensorycznych dla dzieci i rodziców, poradnictwo, instruktaż za kwotę [...]zł) oraz 1.4.3 (przeprowadzenie spartakiady dla maluchów za kwotę [...]zł) przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej 1 lutego 2023 r. wraz z jej aktualizacją z 7 marca 2023 r., będących załącznikiem do umowy. Przedłożone przez Fundację kopie umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. nie stanowią podstawy rozliczenia przez Zleceniobiorcę dotacji w zakresie ww. działań zgodnie z zawartą umową. Umowy zostały zawarte pomiędzy Fundacją reprezentowaną przez Członka Zarządu, a przedsiębiorcą N. mającym siedzibę w Ś. (będącym jednocześnie Prezesem Zarządu Fundacji). Zgodnie z § 14 ust. 6 Statutu - "Umowy o pracę oraz inne umowy z Członkami Zarządu i innymi pracownikami Fundacji podpisuje Prezes Zarządu, a umowy o pracę z Prezesem Zarządu podpisuje inny Członek Zarządu". Przywołany zapis dotyczy dwóch rozdzielnych sytuacji: - umów o pracę oraz innych umów zawieranych z Członkami Zarządu i innymi pracownikami Fundacji, które ma prawo podpisywać Prezes Zarządu jednoosobowo; - umowy o pracę zawieranej z Prezesem Zarządu, które ma prawo podpisywać Członek Zarządu jednoosobowo. Do innych sytuacji, to jest innych rodzajowo umów lub umów w innej konfiguracji podmiotowej, znajduje zastosowanie zapis § 15 Statutu Fundacji który stanowi: "Oświadczenia woli w imieniu Fundacji składać może Prezes Zarządu samodzielnie, a inni członkowie Zarządu dwuosobowo łącznie z Prezesem Zarządu z tym zastrzeżeniem, że oświadczenia woli w sprawach przekraczających [...] zł. zawsze wymagają dwuosobowej reprezentacji łącznie z Prezesem Zarządu". Zgodnie z przywołanym § 15 Statutu przy innych umowach, niż wskazane w § 14 Statutu, Fundacja jest reprezentowana dwuosobowo, przy czym w sprawach o wartości do 100 tys. zł, Fundację może reprezentować Prezes Zarządu z Członkiem Zarządu albo dwóch Członków Zarządu, a w sprawach o wartości przekraczającej 100 tys. zł, Fundacja może być reprezentowana wyłącznie w konfiguracji - Prezes Zarządu z Członkiem Zarządu. W związku z powyższym organ wskazał, że ww. umowy zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. zostały zawarte między Fundacją a Prezesem jej Zarządu oraz, że te umowy nie są umowami o pracę, a zatem nie znajduje do nich zasada reprezentacji określona w § 14 ust. 6 Statutu, lecz § 15 Statutu. Organ uznał, że przedmiotowe umowy nie wywołują skutków prawnych wobec Fundacji, gdyż Fundacja przy zawarciu ww. umów nie była należycie reprezentowana. Umowy podpisał "w imieniu" Fundacji jeden Członek Zarządu. Zgodnie z wymogami wynikającymi z § 15 Statutu umowa, aby wywołała skutki zobowiązujące wobec Fundacji, powinna zostać podpisana przez dwóch Członków Zarządu. Sankcją naruszenia zasady reprezentacji łącznej osoby prawnej jest nieważność umowy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2000 r., I ACa 1326/99, Pr. Gosp. 2001, Nr 7-8, s. 95). Organ zauważył, że przedmiotowa dotacja została udzielona zgodnie z prawem, jednak przy jej rozliczaniu organ stwierdził wady prawne w dokumentowaniu kosztów (wada prawna umów zleceń zawartych przez Fundację z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r.), ponadto zrealizowanie w całości dotowanego celu nie wyklucza ustalenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości (por. R. Trykozko, Ustawa ó finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 466; J. Dąbrowska, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Art. 252, Legalis, Nb 16.). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 10 marca 2020 r., I GSK 1519/19 interes skarżącej polegający na utrzymaniu nienależnie, niezgodnie z przepisami prawa dotacji nie może przeważyć nad interesem publicznym, nawet jeśli nienależnie otrzymana dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotową kwotę dotacji w wysokości [...] zł. wynikającą z zawartych przez Fundację umów zleceń z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. organ uznał zatem za pobraną w nadmiernej wysokości w odniesieniu do kosztów wynikających z zakwestionowanych umów, podpisanych wbrew zasadom reprezentacji Fundacji. Fundacja nie była zobowiązana do poniesienia kosztów z zakwestionowanych umów, które w świetle art. 108 Kodeksu cywilnego okazały się nieważne i do ich pokrycia dotacją publiczną. Organ podkreślił, że z powyższym poglądem zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej 14 października 2024 r. decyzji nr SKO.4102.663.2024, stwierdzając cyt. "W orzecznictwie pojawia się wskazanie, że przy zawieraniu umów pomiędzy Fundacją a członkiem jej zarządu zastosowanie ma artykuł 108 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której dokonywała w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy pełnomocnik reprezentuje obie strony. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz nauce prawa cywilnego przyjmuje się, że wynikający z tego przepisu zakaz jest aktualny wtedy, gdy ta sama osoba fizyczna jest stroną czynności prawnej, działając z jednej strony jako organ osoby prawnej, a z drugiej strony - we własnym imieniu i na własną rzecz Wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2015 r., IVCSK 5 73/14)". Kolegium stwierdziło, że z tego względu z udzielonej dotacji nie można sfinansować pozycji wydatków, dot. realizacji ww. działań nr 1.2, 1.3, 1.4.3., przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej 1 lutego 2023 r. wraz z jej aktualizacją z 7 marca 2023 r., będącej załącznikiem do umowy. Kolegium powołało treść art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. W ustawowym terminie Fundacja wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i nieuzasadnione przyjęcie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Fundacja nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że umowy z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. są nieważne. Według Fundacji, umowy zlecenia zawarte są z Prezesem Zarządu Fundacji Ą. Z. i w tej sytuacji nie może mieć zastosowania reprezentacja określona w § 15 Statutu, gdyż mielibyśmy do czynienia z czynnością z natury " z samej z sobą". Fundację zgodnie z § 15 zawsze musi reprezentować Prezes Zarządu, którym akurat jest A. Z.. Ustawa o fundacjach nie zawiera ograniczeń w kwestii zawierania umów z członkami zarządu, ale powinno się starać unikać takich sytuacji kiedy, ta sama osoba reprezentuje obydwie strony umowy. Jak to ujął Sąd Najwyższy w jednym z wyroków (postanowienie Sądu Najwyższego z 29 stycznia 2016 r., II CSK 231/14) "organy zarządzające określoną osobą prawną nie powinny samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących im wobec podmiotów zarządzanych". W statucie danej fundacji powinny znajdować się zapisy dotyczące możliwości zatrudniania i wynagradzania członków zarządu oraz zasady reprezentowania fundacji w takich umowach. I właśnie przy zakładaniu fundacji i tworzeniu statutu kierując się wskazanymi orzeczeniami sądów i utrwalonymi poglądami doktryny przewidziano zapis regulujący reprezentację Fundacji przy czynnościach prawnych z członkami Zarządu Fundacji - jest to § 14 Statutu, który określa, iż umowy z Prezesem Zarządu w imieniu Fundacji podpisuje inny członek Zarządu - i tak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Owszem jest tu użyte słowo "umowy o pracę" , ale kierując się wykładnią celowościową statutu nie ma podstaw do tego by pojęcie "umowy o pracę" zawężać do stosunku określonego w kodeksie pracy, formą umowę o świadczenie pracy, jest również umowa zlecenia. I właśnie te umowy zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. były zawarte zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 14 Statutu. Były to umowy pracy osobistej świadczonej na rzecz Fundacji i wykonywanej przez Prezesa Zarządu -A. Z. w ramach zawartych umów zlecenia. W ocenie Fundacji, nie można ich uznać za nieważne, gdyż ma tu zastosowanie reprezentacja przewidziana w § 14 Statutu. Słowo praca obejmuje wszystkie podstawy świadczenia pracy, która może być wykonywania również na podstawie umowy zlecenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Statut Fundacji został sporządzony przez osobę z kwalifikacjami, nie było do niego nigdy zastrzeżeń, w tym na etapie rejestracji Fundacji, statut jest zarejestrowany. Zdaniem Fundacji, bezzasadnym jest też określenie terminu naliczania odsetek od dnia 16 listopada 2023 r. - powinny być one naliczane od dnia wydania decyzji (stwierdzenia przez urząd okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości). Według Fundacji, cała sprawca jest wynikiem braku dobrej woli do współpracy ze strony urzędnika Starostwa zajmującego się rozliczeniem projektu, który mógł zwrócić uwagę na swoje wątpliwości co do postanowień Statutu Fundacji. Urzędnik odmawiał udzielania odpowiedzi na zadawane pytania związane z wątpliwościami Fundacji dot. rozliczanego projektu - odsyłał członków Fundacji do biura podawczego lub na stronę BIP Starostwa. Starostwo nie poinformowało Fundacji o zmianie osoby rozliczającej otrzymaną dotację na realizację projektu. Inspektor rozliczająca projekt wiedziała, że prezes Fundacji wykonuje w ramach projektu odpłatnie działania. Z każdego wykonanego zadania otrzymywała notatkę, zdjęcia z realizowanych działań - to dlaczego nie wezwała do zmiany osoby prowadzącej działania skoro miała wcześniej wiedzę, Statut Fundacji i akceptowała wszystkich specjalistów. Nigdy nie zgłaszała takiej nieprawidłowości do Fundacji. Fundacja wskazała, że inspektor nawet po zawarciu umowy w każdej chwali zgodnie z umową, mogła żądać zwrotu udzielonej dotacji na realizację projektu, ale tego nie zrobiła. Nie wnosiła żadnych zastrzeżeń, aż do chwili rozliczania projektu. Mimo tego umowa na realizację projektu określała również, że o wszelkich zmianach zarówno ze strony Starostwa jaki i Fundacji - strony będą się informować. Fundacja wskazała, że brak jest należytej procedury dotyczących sposobu rozliczania dotacji pozyskanych środków przez organizacje pozarządowe z budżetu Starostwa. Fundacja podkreśliła, iż w ramach świadczenia pracy na podstawie umów zlecenia, Prezes Fundacji przebadała więcej dzieci niż zakładał projekt, co jest udokumentowane w rozliczeniu realizowanych zadań i pracy na rzecz Fundacji. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji we własnym zakresie i wraz z aktami przekazał odwołanie do Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że odwołanie nie jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy przede wszystkim ustawy o finansach publicznych. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości : - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Ust. 5 zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Ust. 6 odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W sytuacji, gdy otrzymujący dotację wykorzysta ją niezgodnie z przeznaczeniem, bądź zostaną one pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i nic zwróci ich we właściwej kwocie i przewidzianym terminie, to stwierdzenie tych okoliczności należy do obowiązków organu i następuje m.in. w formie decyzji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Postępowanie takie może być poprzedzone kontrolą dotyczącą faktu wykorzystania dotacji oraz sporządzeniem protokołu z tych czynności. Charakterystyczne cechy dotacji określa art. 126 u.f.p. Najważniejsza jej cecha to szczególne zasady rozliczania, ponieważ środki z dotacji pochodzą przede wszystkim z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Środki te przeznacza się na podstawie określonych przepisów na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Decyzje takie w stosunku do spornych dotacji wydaje organ wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., zaś do spraw dotyczących tych należności nieuregulowanych ustawą o finansach, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 ust. 1 u.f.p.). Decyzja taka rozstrzyga sprawę co do jej istoty (...) albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Skoro istotą sprawy, w przypadku zwrotu dotacji jest ustalenie sposobu jej wykorzystania lub kwestia pobrania, to tym samym decyzja taka stwierdza te okoliczności, zaś stwierdzenie to ma charakter definitywny (wiążący), kończący sprawę w przedmiocie zwrotu dotacji. Tym samym decyzja określająca kwotę zwrotu dotacji stwierdza jednocześnie stanowczo okoliczność wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem albo ich pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Kolegium w tym miejscu powtórzyło z poprzednich rozważań prawnych uwagi na temat dotacji w oparciu o opracowanie pod nazwą - Wydatki z Budżetu Gminy w Formie Dotacji; Krystyna Sawicka Uniwersytet Wrocławski; Zagadnienia Prawnofinansowe; Przegląd Prawa i Administracji LXXX WROCŁAW 2009: "Dotacje są świadczeniami pieniężnymi, stanowiącymi wydatki budżetu podmiotu publicznego na rzecz budżetów innych podmiotów publicznych oraz na rzecz innych jednostek organizacyjnych i są dokonywane na podstawie zarówno norm prawa budżetowego, jak i norm ustaw szczegółowych. Dotacja jest rodzajem wydatku budżetowego o charakterze transferowym, a rezultatem jej otrzymania jest uzyskanie korzyści materialnej przez podmiot dotowany (beneficjenta dotacji). Stosunek prawny dotowania, jaki nawiązuje się między podmiotem dotującym a dotowanym, ma charakter publiczny i musi mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Obowiązujące prawo finansowe reguluje zagadnienia dotacji poprzez zarówno przepisy ogólne - wspólne dla wszystkich dotacji, jak i szczególne, będące podstawą prawną udzielania poszczególnych rodzajów dotacji dla określonych podmiotów. Do regulacji ogólnych należą w szczególności: - art. 106 ust. 2 u.f.p. zawierający definicję dotacji i określający rodzaje dotacji budżetowych; - art. 130 i art. 131 ust. 2 w związku z art. 189a i art. 176 ust. 2 u.f.p. odnoszące się do umów o udzielenie dotacji; - art. 145 i art. 146 w związku z art. 190 u.f.p. traktujące o obowiązku zwrotu dotacji do budżetu; - art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określające czyny osób udzielających dotacji i czyny beneficjentów dotacji, których popełnienie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych; - art. 82 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks kamy skarbowy określający odpowiedzialność kamą za uszczuplenie finansów publicznych z tytułu nienależnej wypłaty, pobrania dotacji lub jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Druga grupa to przepisy szczególne prawa finansowego, zamieszczone w ustawach oraz ewentualnie w wydanych na ich podstawie aktach prawa miejscowego. Określają one podstawy prawne dotowania zadań publicznych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, regulują zasady i tryb udzielania dotacji oraz ich rozliczania. Jeżeli przepisy będące podstawą prawną dotowania nie określają trybu i zasad udzielania dotacji celowej lub rozliczania tej dotacji, to zgodnie z dyspozycją art. 130 u.f.p., którego stosowanie przez jednostki samorządu terytorialnego nakazuje art. 189a, podmiot udzielający dotacji celowej zawiera z jej beneficjentem umowę. Umowa taka powinna określać co najmniej; 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane, 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie terminu wykonania zadania. Umowa jest także podstawą udzielania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego podmiotom niepublicznym i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku na cele publiczne związane z realizacją zadań tych jednostek. Przepis art. 176 ust. 2 u.f.p. odsyła do stosowania w tym zakresie art. 131 ust. 2 u.f.p., który określa elementy obligatoryjne takiej umowy. Umowa ta powinna zawierać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cele, na jakie dotacja została przyznana i termin jego wykonania, 2) wysokość dotacji celowej udzielanej organizacji wykonującej zadanie i tryb płatności, 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego. 4) tryb kontroli wykonywania zadania, 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej. 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania. W sytuacji kiedy zadanie publiczne jest zlecone do wykonania podmiotowi spoza sektora finansów publicznych, uprawnienia organu dotującego sięgają dalej niż przy finansowaniu działalności beneficjenta - istotnej dla realizacji zadań publicznych donatora, odnoszą się one bowiem nie tylko do kontroli wykorzystania dotacji i prawidłowości jej rozliczenia, lecz także do kontroli wykonywania zleconego zadania. Jest to w pełni uzasadnione, jeśli się zważy, że jednostka samorządu terytorialnego, zlecając wykonanie swojego zadania innemu podmiotowi, nie zostaje przez to zwolniona z obowiązku zaspokajania określonych potrzeb publicznych wspólnoty samorządowej i związanej z tym odpowiedzialności. Wykorzystanie dotacji podlega rozliczeniu przez jej beneficjenta. Sposób i termin rozliczenia udzielonej dotacji albo są uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, albo następuje to dopiero w umowie o udzielenie dotacji. Każda dotacja w części, w jakiej nie została wykorzystana, podlega zwrotowi do budżetu. Zwrotowi do budżetu podlega też dotacja wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nieprzestrzeganie przepisów odnoszących się do udzielania dotacji i ich rozliczania wyczerpuje też znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych i rodzi z tym związane negatywne konsekwencje dla osób, które dopuściły się takich czynów. Odpowiedzialność ta powstaję zarówno po stronie podmiotu, który udziela dotacji, jak i po stronie podmiotu dotowanego. Podstawę prawną zlecania zadań publicznych stanowi art. 176 u.f.p., który dotyczy przekazywania na wykonanie zleconego zadania: środków pieniężnych podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku. Z regulacji tego przepisu wynika, że przedmiotem finansowania w formie dotacji mogą być cele publiczne związane z realizacją zadań własnych gminy, a więc takich, które zostały przypisane jej do wykonania konkretnymi przepisami prawa materialnego lub określone w programach przyjętych przez radę gminy na podstawie konkretnych delegacji ustawowych, a podmiot otrzymujący dotację nie może należeć do sektora finansów publicznych, tj. nie może być objęty katalogiem podmiotów wymienionych w art. 4 u.f.p. i nie może działać w celu osiągnięcia zysku. Przepis art. 176 ust. 2 u.f.p. przewiduje dwa tryby zlecenia zadania i udzielenia dotacji w zależności od rodzaju zadań, jakie mogą być zlecone do wykonania. Jeśli dotyczy to jednego z zadań określonych w art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (u.d.p.p.), do udzielania dotacji mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Jeśli natomiast przedmiotem zlecenia miałyby być objęte inne zadania, to tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały rada gminy, mając na względzie zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dotacje należą do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p. natomiast zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., IGSK 1660/18). Jak wyżej podano, jednostki samorządu terytorialnego mogą zlecać realizacje zadania publicznego w ramach ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1491). W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy - organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Umowa, o której mowa w ust. 1, dotycząca zadania realizowanego w sposób, o którym mowa w art. 16a, określa zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów. Art. 17 organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności: 1) stopnia realizacji zadania; 2) efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania; 3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania; 4) prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) pobrane nienależnie lub 3) w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 6. Według art. 252 ust. 3 i 4 tej ustawy, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawej. Odnosząc się natomiast do kwestii właściwego reprezentowania Fundacji przy podpisywaniu umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. to Kolegium w tym względzie podzieliło stanowisko Starosty [...], który zakwestionował kwotę [...]zł uznając, że Fundacja wykorzystała tę część dotacji niezgodnie z zwartą umową. Przedmiotowa kwota zwrotu części dotacji dotyczy realizacji działania nr 1.2, 1.3, 1.4.3., przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej 1 lutego 2023 r. wraz z jej aktualizacją z 7 marca 2023 r., będącej załącznikiem do umowy. W ocenie Kolegium, przedłożone przez Fundację kopie umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r., nie stanowią podstawy wykonania przez Zleceniobiorcę dotacji ww. działań zgodnie z zawartą umową, z uwagi na nieważność tych umów z mocy prawa. Umowy zostały zawarte pomiędzy Fundacją "R. " reprezentowaną przez Członka Zarządu, a przedsiębiorcą N. mającym siedzibę w Ś. (będącym jednocześnie Prezesem Zarządu Fundacji). W ocenie Kolegium, Fundacja przy zawarciu ww. umów nie była należycie reprezentowana. Umowy podpisał "w imieniu" Fundacji jeden Członek Zarządu. Zgodnie z wymogami wynikającymi z § 15 Statutu umowa, aby wywołała skutki zobowiązujące wobec Fundacji, powinna zostać podpisana przez dwóch członków Zarządu. Kolegium podkreśliło, że co do zasady, każda osoba prawna, w tym fundacja, jest reprezentowana przez zarząd (art. 38 K.c.), a statut uszczegóławia sposób reprezentacji czyli m.in. określa sposób składania oświadczeń woli, np. podpisywania umów w imieniu fundacji. Zazwyczaj jest to zapis mówiący, że oświadczenie woli składa np. dwóch członków zarządu działających łącznie, albo każdy członek zarządu samodzielnie. Zdarzają się też zapisy określające wartość zobowiązania, powyżej którego wymagana jest reprezentacja łączna kilku członków zarządu. Z powyższego wynika, że umowy z pracownikami (oraz osobami wykonującymi umowy cywilno-prawne) w imieniu fundacji podpisuje zarząd - zgodnie ze sposobem reprezentacji. Sytuacja się komplikuje, jeśli to członek zarządu ma wykonywać odpłatną pracę na rzecz fundacji. Najbezpieczniej, aby konstrukcja podpisywania umów pomiędzy fundacją a członkiem jej zarządu była wzorowana na regulacjach obowiązujących w stowarzyszeniach. Pomimo tego, że ustawa o fundacjach nie zawiera ograniczeń w kwestii zatrudniania członków zarządu, to zgodnie z dominującym orzecznictwem, umowy nie powinny być zawierane z "samym sobą" - czyli nie powinno być takich sytuacji, kiedy ta sama osoba reprezentuje obydwie strony umowy. Jak to ujął Sąd Najwyższy w jednym z wyroków (postanowienie Sądu Najwyższego z 29 stycznia 2016 r., II CSK 231/14) "organy zarządzające określona osobą prawną nie powinny samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących im wobec podmiotów zarządzanych". Taką wierzytelnością jest m.in. wynagrodzenie dla członka zarządu. Z analizy umów zleceń z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. wynika, że Członek Zarządu Fundacji zlecał w imieniu Fundacji wykonanie usług zleceniobiorcy którym była A. Z. N. w Ś., która jednocześnie pełni funkcję Prezesa Fundacji. W ocenie Kolegium, taka sytuacja narusza zapisy § 15 Statutu Fundacji i z tego względu łączna kwota [...]zł, nie powinna być rozliczana z przyznanej dotacji. Gdyby bowiem przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie § 14 Statutu jak twierdzi Fundacja, to umowy powinny być zawarte wyłącznie z A. Z. a rozliczenie wynikające z umów powinno być realizowane przez Fundację jako rozliczenie pracy. Natomiast zleceniobiorcą przedmiotowych umów była firma N.. Odnosząc się zaś do kwestii określenia terminu, od którego należy liczyć ustawowe odsetki należne od kwoty [...]zł., to Kolegium wskazało, że należy przyznać rację Fundacji, że tym terminem nie jest dzień 16 listopada 2023 r., lecz 2 marca 2024 r. Kiedy strona odebrała 15 lutego 2024 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części dotacji do budżetu powiatu [...] wraz z odsetkami przez Fundację, z uwagi na wykorzystanie przyznanej dotacji niezgodnie z zawartą 8 marca 2023 r. umową nr [...] na realizację zadania z zakresu wspierania i upowszechniania kultury fizycznej pn. "[...]" , o czym Fundacja wiedziała zresztą w piśmie z 11 stycznia 2024 r. wzywającym do zwrotu części dotacji, to już wówczas zostały stwierdzone okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Jeżeli więc podmiot zobowiązany do zwrotu dotacji zwróci kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - nie później niż w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniającej zwrot, wówczas odsetek nie nalicza się. Naliczenie odsetek rozpoczyna się dopiero po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości w przypadku braku zwrotu kwoty dotacji. W niniejszej sprawie doliczając do dnia 15 lutego 2024 r. okres 15 dni na dokonanie zwrotu części kwoty dotacji, to według kalendarza tym dniem od którego liczy się odsetki jest 2 marca 2024 r. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium postanowiło o uchyleniu decyzji w tym zakresie i orzekło o określeniu terminu naliczania odsetek od kwoty [...]zł, od dnia 2 marca 2024 r. Fundacja zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego w całości skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji Fundacja zarzuciła naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i nieuzasadnione przyjęcie, że dotacja została " pobrana w nadmiernej wysokości". W uzasadnieniu zarzutu skargi Skarżąca akcentowała, że absolutnie nie zgadza się z zarzutem, iż umowy z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. są nieważne. Skarżąca wskazała, iż umowy zlecenia zawarte są z Prezesem Zarządu F. A. Zakonek, w tej sytuacji nie może mieć zastosowania reprezentacja określona w § 15 Statutu, gdyż mielibyśmy do czynienia z czynnością z natury "z samej z sobą". Fundację zgodnie z § 15 zawsze musi reprezentować Prezes Zarządu, którym akurat jest A. Z.. Zdaniem Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiela błąd Starostwa, tak jakby nie przeczytano ze zrozumieniem literalnego brzmienia § 15 – wg tego przepisu, Fundacja absolutnie nie może być reprezentowana w tym trybie z pominięciem osoby Prezesa Zarządu. Reprezentacja w trybie § 15 wymaga zawsze udziału w niej Prezesa Zarządu świadczą o tym słowa "a inni członkowie Zarządu dwuosobowo łącznie z Prezesem Zarządu", niepotrzebne jest późniejsze sformułowanie "że oświadczenia woli w sprawach przekraczających [...] zł zawsze wymagają reprezentacji łącznie z Prezesem Zarządu", ale tak Statut został zarejestrowany i w tym zakresie postanowienia § 15 zawsze wymagają co do zasady przy każdej czynności udziału w reprezentacji osoby Prezesa Zarządu. Inny sens tego zapisu, taki jaki przyjmuje Starostwo, przeczyłby literalnemu brzmieniu § 15 Statutu, Jak wskazuje Skarżąca dobrze byłoby gdyby organ wydający decyzję zapoznał się z odpisem z KRS Fundacji o nr [...], gdzie jest określony więżący sposób reprezentacji: oświadczenia woli w imieniu Fundacji składać może Prezes Zarządu samodzielnie, a inni członkowie zarządu dwuosobowo łącznie z Prezesem Zarządu z tym zastrzeżeniem, że oświadczenia woli w sprawach przekraczających [...] zł (sto tysięcy złotych) zawsze wymagają dwuosobowej reprezentacji łącznie z Prezesem Zarządu. Ten zapis w Krajowym Rejestrze Sądowym, potwierdza powyższą argumentację. Skarżąca wskazała, że skoro wyjaśniła literalnie jak stanowi § 15 Statutu, to trzeba szukać sposobu reprezentacji przy czynności prawnej z Prezesem Zarządu w innych postanowieniach Statutu, gdyż absolutnie § 15 nie może mieć zastosowania do czynności z Prezesem Zarządu, gdyż była to by czynność z natury "sama z sobą". Ustawa o fundacjach nie zawiera ograniczeń w kwestii zawierania umów z członkami zarządu, ale powinno się starać unikać takich sytuacji, kiedy ta sama osoba reprezentuje obydwie strony umowy. Jak to ujął Sąd Najwyższy w jednym z wyroków (postanowienie Sądu Najwyższego z 29 stycznia 2016 r., II CSK 231/14) "organy zarządzające określoną osobą prawną nie powinny samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących im wobec podmiotów zarządzanych". W statucie danej fundacji powinny znajdować się zapisy dotyczące możliwości zatrudniania i wynagradzania członków zarządu oraz zasady reprezentowania fundacji w takich umowach. Skarżąca wskazała, że przy zakładaniu Fundacji i tworzeniu Statutu, kierując się wskazanymi orzeczeniami sądów i utrwalonymi poglądami doktryny przewidziano zapis regulujący reprezentację Fundacji przy czynnościach prawnych z członkami Zarządu Fundacji - jest to § 14 Statutu, który określa, iż umowy z Prezesem Zarządu w imieniu Fundacji podpisuje inny Członek Zarządu - i tak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Owszem jest tu użyte słowo "umowy o pracę", ale kierując się wykładnią celowościową Statutu nie ma podstaw do tego by pojęcie "umowy o pracę" zawężać do stosunku określonego w kodeksie pracy, formą umowę o świadczenie pracy , jest również umowa zlecenia. Praca może być wykonywana również na podstawie umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa zlecenia. Nie sposób zgodzić się z tym, że Kolegium rozróżnia podmiotowość prawną jednej osoby, dzieląc je dla potrzeb sprawy na dwa podmioty " A. Z." oraz firma " N. " A. Z. - jest to jedna osoba fizyczna i podmiot prawny. Nie sposób się zgodzić, iż zapis § 14 Statutu dotyczy wyłącznie kodeksowej "umowy o pracę" - dotyczy on każdego stosunku prawnego w tym cywilnoprawnego na podstawie którego A. Z. osobiście świadczyła pracę. A tak było w niniejszym przypadku, A. Z. osobiście wykonywała pracę w ramach zawartych umów zlecenia. Właśnie te umowy zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. były zawarte zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 14 Statutu. Były to umowy pracy osobistej świadczonej na rzecz Fundacji i wykonywanej przez Prezesa Zarządu A. Z. w ramach zawartych umów zlecenia. Nie można więc ich uznać za nieważne, gdyż ma tu zastosowanie reprezentacja przewidziana w § 14 Statutu. Słowo praca obejmuje wszystkie podstawy świadczenia pracy, która może być wykonywania również na podstawie umowy zlecenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie zgodziła się, że dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości i wskazała, że statut Fundacji został sporządzony przez osobę z kwalifikacjami, nie było do niego nigdy zastrzeżeń, w tym na etapie rejestracji Fundacji, Statut jest zarejestrowany. Skarżąca podkreśliła również, iż cała sprawa jest wynikiem braku dobrej woli do współpracy ze strony urzędnika Starostwa zajmującego się do rozliczenia projektu, który mógł zwrócić uwagę na swoje wątpliwości co do postanowień Statutu Fundacji. Skarżąca podkreśliła, iż w ramach świadczenia pracy na podstawie umów zlecenia Prezes Fundacji osobiście przebadała więcej dzieci niż zakładał projekt, co jest udokumentowane w rozliczeniu realizowanych zadań i pracy na rzecz Fundacji. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a."). Jak bowiem stanowi przepis art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z kolei z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przedmiotowej sprawie Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpoznanie, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., w trybie uproszczonym. Skarżąca zaś – prawidłowo zawiadomiona przez Sąd o złożeniu ww. wniosku - w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność określenia kwoty dotacji do zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uznanej przez organy jako pobranej w nadmiernej wysokości. Spór dotyczy tego, czy zachodziły podstawy do uznania, że Fundacja pobrała dotację przyznaną na mocy umowy z 8 marca 2023 r. nr [...] na realizację zadania publicznego pn. "[...]" w części w nadmiernej wysokości. Organy przyjęły, że kwota zwrotu części dotacji dotyczy realizacji działania nr 1.2 (przeprowadzenie warsztatów fizycznych pn. "[...]" za kwotę [...]zł – umowa z 28 kwietnia 2023 r.) i 1.3 (przeprowadzenie warsztatów sensorycznych dla dzieci i rodziców, poradnictwo, instruktaż za kwotę [...]zł – umowa z 30 czerwca 2023 r.) oraz 1.4.3 (przeprowadzenie spartakiady dla maluchów za kwotę [...]zł – umowa z 31 sierpnia 2023 r.) przedstawionych przez Fundację w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej 1 lutego 2023 r. wraz z jej aktualizacją z 7 marca 2023 r., będących załącznikiem do umowy. Organy przyjęły, że przedłożone przez Fundację kopie umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. nie stanowią podstawy rozliczenia przez Zleceniobiorcę dotacji w zakresie ww. działań zgodnie z zawartą umową. Organ administracji, w sentencji (rozstrzygnięciu) zaskarżonej decyzji, jako materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku wskazał art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Treść art. 252 ust. 3 i ust. 5 u.f.p. wskazuje, że dotyczy on środków publicznych przyznanych i wypłaconych beneficjentowi. Ta kategoria dotyczy faktycznego sposobu wydatkowania środków już po ich otrzymaniu – na cele inne niż te zapisane w umowie dotacyjnej. Kluczowe jest rozróżnienie tej przesłanki od "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej czy w przepisach powszechnie obowiązującego prawa lub też wydatkowanie dotacji na cele i zadania określone dla danego rodzaju dotacji jednakże w sposób nieefektywny i bez zachowania należytej staranności w wydatkowaniu środków publicznych i w ten sposób doprowadzenie do nieuprawnionego i nieuzasadnionego ekonomicznie wydatkowania tych środków (zob. między innymi; Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku. Po drugie zaś dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji wydając decyzję o zwrocie części dotacji, popadły w sprzeczność pomiędzy osnową (sentencją) rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem prawnym. W sentencji decyzji jako podstawę prawną zwrotu środków organy wskazały na art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z kolei z uzasadnienia decyzji poświęcone są dowodzeniu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co jest przesłanką określoną w art. 252 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że przedmiotowa dotacja została udzielona zgodnie z prawem, jednak przy jej rozliczaniu organ stwierdził wady prawne w dokumentowaniu kosztów (wada prawna umów zleceń zawartych przez Fundację z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. - str. 4 decyzji). Tym samym, organ I instancji zakwestionował kwotę [...]zł uznając, że Fundacja wykorzystała tę część dotacji niezgodnie z zawartą 8 marca 2023 r. umową nr [...] na realizację zadania publicznego pn. "[...]." Podobnie organ odwoławczy na str. 10 decyzji wskazuje, że przedłożone przez Fundacje kopie umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r., nie stanowią podstawy wykonania przez Zleceniobiorcę dotacji ww. działań zgodnie z zawartą umową, z uwagi na nieważność obu umów z mocy prawa (brak należytej reprezentacji). Okoliczności powoływane przez organy służą zatem wykazaniu, że cześć przyznanej dotacji została przez Fundację wykorzystana niezgodnie z zawartą umową. Żaden z organów mimo powołania w sentencji decyzji art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie odniósł się do kalkulacji kosztów, ich deklarowanej wysokości. Tymczasem, w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to na organie administracyjnym ciążył obowiązek wykazania stosownymi wywodami w odniesieniu do zebranych dowodów i ustalonych okoliczności sprawy, że część kwoty dotacji udzielonej skarżącej Fundacji, była pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (art. 67 ust. 1 u.f.p.). Należy podkreślić, że art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. to autonomiczne, niezależne od siebie podstawy materialnoprawne żądania zwrotu dotacji. Art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wymaga udowodnienia, że środki wydano na cele inne niż te określone w umowie dotacji (ocena zgodności wydatkowania). Art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga udowodnienia, że środki zostały pobrane w warunkach braku podstawy prawnej lub w kwocie przewyższającej należną (ocena legalności pobrania). Są to odmienne stany faktyczne, wymagające różnego rodzaju dowodów i odmiennej kwalifikacji prawnej. Nie można ich traktować zamiennie ani uzasadniać jednej przesłanki argumentacją właściwą dla drugiej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Taka wewnętrzna sprzeczność aktu administracyjnego stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2021 r. (I GSK 101/21), istnienie takiej sprzeczności uniemożliwia weryfikację, która z norm prawa materialnego została faktycznie zastosowana przez organ i czy znajduje ona odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Naruszenie to pozbawia stronę prawa do skutecznej obrony i podważenia podstawy prawnej nałożonego na nią obowiązku. Zgodnie z fundamentalnymi zasadami procedury administracyjnej, decyzja administracyjna jest aktem władczym, który w sposób autorytatywny rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Jej kluczowym elementem jest sentencja (rozstrzygnięcie), która określa istotę sprawy i nakłada konkretny obowiązek prawny (w tym przypadku obowiązek zwrotu środków publicznych). Drugim niezbędnym elementem jest uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji (stronie postępowania) oraz organom kontrolnym (w tym sądowi administracyjnemu), dlaczego organ przyjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie ma wykazać legalność, zasadność i prawidłowość zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Motywy prawne i faktyczne zawarte w uzasadnieniu muszą w sposób bezpośredni i logiczny prowadzić do konkluzji wyrażonej w sentencji. W ocenie sądu, stwierdzona sprzeczność (miedzy sentencją a uzasadnieniem decyzji) jest wadą na tyle istotną, że ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Prowadzi ona do naruszenia fundamentalnych praw strony postępowania. Z uwagi na powyższe, decyzja dotknięta taką wadą proceduralną musi zostać uchylona w całości, ponieważ weryfikacja jej merytorycznej poprawności jest niemożliwa. Także sąd dokonując kontroli legalności, nie może domniemywać intencji organu. Sprzeczność uniemożliwia sądowi ocenę, czy organ prawidłowo zastosował prawo materialne do ustalonego stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi, zgodzić się należy natomiast z organem, że przy zawieraniu umów zlecenia z 28 kwietnia 2023 r., 30 czerwca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r., Fundacja była nienależycie reprezentowana. Jak wynika z kopii ww. umów załączonych do akt sprawy, umowy te podpisał w imieniu Fundacji, jeden Członek Zarządu – P. R.. To P. R. zlecał w imieniu Fundacji wykonanie usług zleceniobiorcy, którym była A. Z. N. w Ś., pełniąca jednocześnie funkcję Prezesa tej Fundacji. Zgodnie zaś z wymogami wynikającymi z § 15 Statutu umowa, aby wywołała skutki zobowiązujące wobec Fundacji, powinna zostać podpisana przez dwóch członków Zarządu. Trafnie organ wskazuje, że gdyby przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie § 14 Statutu jak twierdzi Skarżąca, to umowy powinny być zawarte wyłącznie z A. Z. a rozliczenie wynikające z umów powinno być realizowane przez Fundację jako rozliczenie pracy. Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (183 zł). Organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zobowiązany do precyzyjnego i jednoznacznego określenia podstawy prawnej żądania zwrotu dotacji (art. 252 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.f.p.) i zapewnienia pełnej spójności między sentencją a uzasadnieniem wydawanej decyzji.