I SA/Sz 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej "KPA"; tekst jednolity: Dz.U. 2018r., poz. 2096 ze zm.), w związku ze złożonym w dniu [...] roku odwołaniem A. Sp. z o.o.( dalej zwana Stroną , Skarżącą) od decyzji o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi, z dnia [...] roku przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej "ARiMR") dla powiatu g. , stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Spółce A. pomoc w wysokości [...] zł. Decyzja powyższa została skierowana na adres korespondencyjny Spółki, uwidoczniony na wniosku o wpis do Ewidencji Producentów, prowadzonej przez ARiMR na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2017, poz. 1853). Decyzja powyższa została doręczona w dniu [...] roku, co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W dniu [...] roku do Biura Powiatowego w B. wpłynęło, nadane przesyłką poleconą w dniu [...] roku, odwołanie od powyższej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż zostało ono złożone z uchybieniem terminu. Zdaniem organu z uwagi na fakt, iż do dnia [...] roku, tj. ostatecznego terminu do wniesienia odwołania, przedmiotowe pismo odwoławcze nie zostało złożone bądź to w polskim urzędzie konsularnym bądź polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a do Biura Powiatowego w B. wpłynęło w dniu [...] roku, nadane przesyłką poleconą w dniu [...] roku, termin do wniesienia odwołania nie został zachowany. Zatem organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi, wydanej dnia [...] r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu g. z siedzibą w B. , w sytuacji, gdy termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu w związku z nieskutecznym doręczeniem skarżącej decyzji z dnia [...] r.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności kwestii dotyczących sposobu (prawidłowości) doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. (m. in. brak przesłuchania świadków B. B., P. B. oraz za skarżącą P. B.), co doprowadziło do błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, iż skarżąca uchybiła terminowi do wywiedzenia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Strona wskazała że w dniu [...] r. nadała przesyłką poleconą odwołanie od decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi, wydanej dnia [...] r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu g. z siedzibą w B. . Odwołująca się była przekonana, iż korespondencja zawierająca przedmiotową decyzję została jej doręczona [...] r., gdyż na pierwszej stronie decyzji figuruje jej prezentata z tą właśnie datą. Z uzasadnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] r. (doręczono: [...].) wydanego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. odwołująca się powzięła jednak wiedzę, iż termin do wniesienia odwołania nie został zachowany, albowiem zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] r., co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W dniu [...] r. pełnomocnik odwołującej się zapoznał się w siedzibie organu z aktami sprawy i stwierdził w nich obecność zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do spółki podpisanego przez B. B. datowaną na dzień [...] r. W zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono, że przesyłkę doręczono pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Mając na uwadze godzinę doręczenia korespondencji ([...]) oraz fakt, iż z uwagi na prace połowę i niewielką liczbę pracowników nikt w tym czasie w siedzibie spółki nie przebywał, Skarżąca wskazuje, że kierowana do niej korespondencja została pozostawiona w pobliskim względem siedziby odwołującej się sklepie spożywczym (pod adresem [...]), prowadzonym przez B. B., będącą matką pracownika skarżącej, tj. P. B.. Treść nieczytelnego dopisku na potwierdzeniu odbioru poczynionego najpewniej przez doręczyciela zdaje się wskazywać, że korespondencja została odebrana przez księgową spółki. B. B. nie jest jednak księgową spółki ani nie wiąże ją ze spółką żaden stosunek prawny, w tym też w żaden sposób nie została ona upoważniona przez odwołującą się do odbioru kierowanej do niej korespondencji, stąd nie można przyjąć, iż decyzja z dnia [...] r. została odwołującej się skutecznie doręczona. Doręczenie nastąpiło bowiem do rąk osoby nieuprawnionej, wobec czego uznać należy, iż dwutygodniowy termin na zaskarżenie przedmiotowej decyzji w drodze odwołania nie rozpoczął swojego biegu. W konsekwencji powyższego, nie można mówić o uchybieniu przez odwołującą się terminu do wniesienia odwołania, co implikuje konieczność uchylenia postanowienia tutejszego Organu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treści art. 129 § 2 k.p.a. podkreślić należy istotne znaczenie, jakie dla terminu do wniesienia odwołania ma element "doręczenia decyzji". Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, iż termin ten nie rozpoczyna swego biegu. Zauważyć ponadto należy, iż doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a., o ile kodeks nie stanowi inaczej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia. Oznacza to, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie. Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania. Brak jest bowiem w takim wypadku przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Odwołanie można wszak wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Teza ta, jak już wskazano znajduje swoje uzasadnienie w regulacji art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, który to termin rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji, a zatem od dnia w którym decyzja rozpoczęła swój byt prawny. Skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia jej stronie, czy też stronom postępowania administracyjnego, to kluczowym jest rozstrzygniecie o prawidłowości doręczenia decyzji. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "k.p.a. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. "Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 45 k.p.a., pisma zaadresowane do jednostek organizacyjnych (do których należą osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej) mogą być doręczone do rąk osoby lub osób uprawnionych w danej jednostce organizacyjnej do odbioru pism, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób właściwym sposobem postępowania jest awizowanie pisma i pozostawienie informacji o tym w siedzibie strony, stosownie do art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1650/09, LEX nr 746709). Z powyższego przepisu wynika niedopuszczalność zarówno doręczenia pisma pracownikowi innemu niż pracownik upoważniony do odbioru pism, jak i doręczenia pisma innym osobom, np. klientowi, sąsiadowi lub osobom przebywającym przypadkowo w lokalu siedziby adresata (por. postanowienie SN z 5 października 1994 r., III ARN 54/94, OSNP 1994, nr 12, poz. 187). Na gruncie niniejszej sprawy organ nie ustalił prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenia tej decyzji organ pozostawił tą decyzję pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. W ocenie Sądu przepis art. 43 k.p.a. odnosi się wyłącznie do adresatów będących osobami fizycznymi. Przesłanki wynikające z tej normy oraz sama systematyka przepisów rozdziału 8 kodeksu nie uzasadnia twierdzenia, że doręczenie to dotyczy każdego adresata. Skarżąca wskazuje, że kierowana do niej korespondencja została pozostawiona w pobliskim względem jej siedziby sklepie spożywczym (pod adresem [...]), prowadzonym przez B. B., będącą matką pracownika odwołującej się, tj. P. B.. Treść nieczytelnego dopisku na potwierdzeniu odbioru wskazuje, że korespondencja została odebrana przez księgową spółki. Skarżąca podkreśla, że B. B. nie jest jednak księgową spółki ani nie wiąże ją ze spółką żaden stosunek prawny, w tym też w żaden sposób nie została ona upoważniona do odbioru kierowanej do niej korespondencji. W konsekwencji zgodzić się należy ze skarżącą, że doszło do naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kwestii dotyczących prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., co doprowadziło do przedwczesnego ustalenia skutkującego przyjęciem, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 j.t.).