I SA/Sz 480/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. C. K. 21 kwietnia 2015 r. złożyła do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddziału w S. Inspektorat w G. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za lata 2002-2015. Wniosek uzasadniony został trudną sytuacją majątkową i rodzinną w tym osobistą, a także zdrowotną uniemożliwiającą opłacenie zobowiązań. Decyzją z dnia [...] Nr [...] ZUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek. W dniu 10 września 2015 r. zobowiązana złożyła na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017.1778); dalej: "u.s.u.s.", wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, zobowiązana wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 30/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że obowiązkiem Zakładu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek (w tym odsetek) jest w pierwszej kolejności dokładne ustalenie kwoty nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Organ musi zbadać czy część należność nie uległa przedawnieniu oraz wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Od powyższego wyroku ZUS wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3805/16 sąd oddalił skargę kasacyjną. W toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, zobowiązana pismem z dnia 21 stycznia 2018 r. wskazała, że w związku z prawomocnymi wyrokami wydanymi w sprawie, sprawa umorzenia należności z tytułu składek powinna być ostatecznie zamknięta. ZUS decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności składkowych z dnia 8 września 2015 r., uchylił decyzję Nr [...] w sprawie [...] z dnia [...] r. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek oraz zamieścił pouczenie o trybie zaskarżenia tej decyzji skargą do sądu administracyjnego. W dniu 13 kwietnia 2018 r. do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Centrali w W. wpłynął wniosek zobowiązanej z dnia 8 kwietnia 2018 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy celem umorzenia należności z tytułu składek. Wnioskodawczyni w treści wniosku powołała się na decyzję ZUS z dnia [...] r. wydaną w sprawie nr [...], a także na prawomocne wyroki o sygn. akt I SA/Sz 722/17 oraz o sygn. akt II GSK 3805/16, wnosząc o ponowne rozpatrzenie żądania umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek. Zobowiązana ponownie powołała się na swoją sytuacje majątkową, a także finansową, zdrowotną oraz osobistą, załączając do wniosku dokumenty. Po rozpatrzeniu wniosku, ZUS wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wskazał, że – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wydał już [...] r. decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, a zatem sprawa została ostatecznie zakończona w trybie administracyjnym. Jak wskazał organ, sprawy w zakresie umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek na podstawie u.s.u.s., do których odnosi się żądanie umorzenia zawarte we wniosku z dnia 8 kwietnia 2018 r., zostały rozpatrzone i zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W związku z tym, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] r., którą uchylono decyzję nr [...] w sprawie [...] z dnia [...] r. i odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w trybie przepisów u.s.u.s., jest prawnie niedopuszczalny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zobowiązana wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017.1257 ze zm.); dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w decyzji z dnia 23 lutego 2018 r. ZUS ponownie nie dokonał wnikliwej analizy zebranego materiału, ograniczając się do powtórzenia zapisów ustawy i ogólnikowych stwierdzeń o konieczności opłacenia składek. Mimo jednoznacznych nakazów zawartych w prawomocnych wyrokach, ZUS nie dokonał weryfikacji zaległych zobowiązań pod kontem stwierdzenia ich przedawnienia, a w szczególności nie wskazał konkretnych przyczyn powodujących przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia, które ewentualnie nadal istnieją i powinny zostać objęte decyzją o umorzeniu należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja jest dla skarżącej rażąco krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż w toku postępowania przedłożyła liczne dowody potwierdzające jej trudną sytuację materialną i zdrowotną, co powoduje trwałą niemożność zapłaty należności z tytułu składek. Skarżąca podkreśliła, iż w sprawie również wystąpiły nadzwyczajne okoliczności w postaci działań przestępczej firmy windykacyjnej "[...]", która swoimi przestępczymi działaniami doprowadziła do długotrwałych czynności egzekucyjnych wobec jej majątku, posługując się tytułami wykonawczymi uzyskanymi w przestępczy sposób, a komornik zablokował skarżącej konta w 5-ciu bankach, prowadził licytacje i egzekucje. Nadto, skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał na nieruchomości skarżącej, jednakże są one obciążone hipotekami na duże kwoty na rzecz innych wierzycieli i obecnie nie jest w stanie uzyskać jakiegokolwiek dochodu z tych nieruchomości, które uległy całkowitej dewastacji przez okres trwania wieloletniego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (kryterium legalności). Ocenie sądu podlegają zatem akty administracyjne co do ich zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302); dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja ZUS z dnia [...] r. stwierdzającą niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie należy wskazać, że organ administracji publicznej jest gospodarzem toczącego się postępowania i, wobec tego, ciąży na nim szereg obowiązków związanych z zapewnieniem prawidłowego przebiegu postępowania, rozumianego także jako uwzględnienie interesu społecznego jak również słusznych interesów stron postępowania oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie winien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron. Wprawdzie, organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie winien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedze o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań. Jak wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/12 rolą organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i czuwanie aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Innymi słowy, wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska - jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale - nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się musi nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki. (cyt. za T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.86). Do kwestii oceny składanych przez strony żądań odniósł się także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 486/11, w którym wskazał, że ugruntowane już i niebudzące wątpliwości stanowisko sądów administracyjnych nakazuje przyjąć, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1428/09). Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której - podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia 19 marca 2001 r. sygn. K 32/00, OTK ZU Nr 3/2001, poz. 50). Jak dalej wywodził sąd, pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien oceniać z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a. oraz zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09). Z całokształtu rozważań sądu, wynika przy tym, że rolą organu jest – w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia środka zaskarżania - przede wszystkim rozważyć czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy, nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Przeciwnie, organy dołożyć winny starań by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji. Uwzględniając przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji nie ocenił pisma skarżącej z dnia [...] r. o uchylenie decyzji z dnia [...] r. w sprawie Nr [...] oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy celem umorzenia należności z tytułu składek z poszanowaniem przywołanych zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a. oraz zinterpretował to pismo tak, aby uniemożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca odebrała 16 marca 2018 r. decyzję z dnia [...] r. którą, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności składkowych z dnia 8 września 2015 r., uchylono decyzję Nr [...] w sprawie [...] z dnia [...] r. i odmówiono umorzenia należności z tytułu składek. Następnie, w terminie do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, tj. 10 kwietnia 2018 r. przesyłką pocztową nadała ww. pismo z dnia 8 kwietnia 2018 r. Z brzmienia tego pisma jasno wynika, że skarżąca nie zgadza się z argumentacją zawartą w decyzji ZUS z dnia 23 lutego 2018 r. wydaną w sprawie Nr [...], odwołując się przy tym do prawomocnych wyroków wydanych w tej sprawie o sygn. akt I SA/Sz 722/17 oraz o sygn. akt II GSK 3805/16, zarazem, wnosząc o ponowne rozpatrzenie żądania umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek. Zobowiązana ponownie powołała się na swoją sytuacje majątkową a także finansową, zdrowotną oraz osobistą, załączając do wniosku dokumenty. W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. stwierdzającej niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy ocenić jako co najmniej przedwczesne i dokonane z naruszeniem przywołanych zasad naczelnych postępowania administracyjnego. Organ powinien bowiem nabrać wątpliwości, czy pismo skarżącej oznaczone jako "wniosek", a nie "skarga", wyraża wolę skarżącej co do zaskarżenia decyzji z dnia 23 lutego 2018 r., czy też stanowi kolejny wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak ocenił to organ. Te wątpliwości powinny zrodzić się po stronie organu, skoro w osnowie pisma skarżąca powołała decyzję z dnia [...] r. i pismo to nadała w terminie do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Wobec zaistnienia w sprawie takich okoliczności, organ powinien rozważyć, czy zwrócić się do skarżącej z zapytaniem, czy jej pismo stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też zawiera wolę zaskarżenia wydanej decyzji z dnia 23 lutego 2018 r., a zatem, czy stanowi skargę sądowoadministracyjną. Wobec niezastosowania przez organ ww. wskazanego, a koniecznego w sprawie trybu, wydaną decyzję należało ocenić jako wydaną przedwcześnie – z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s – gdyż na tym etapie postępowania nie istniała podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisów – co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu przed niezawisłym sądem. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia. nsa.gov.pl).