I SA/Sz 489/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. T. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie I SA/Sz 103/11 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę. 1. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Sz 103/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę p. M. i C. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 3. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. p. M. T. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. (I SA/Sz 103/11). W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała – że odebrano je możliwość faktycznego uzyskania rozstrzygnięcia z powodu niewłaściwie zastosowanej zbyt daleko idącej i dowolnej interpretacji polegającej na stwierdzeniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowień, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji/postanowienia. 4. Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. WSA w Szczecinie poinformował Skarżącą o wymaganiach formalnych, jakie powinien spełniać wniosek o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Ponadto Sąd wskazał przesłanki, które spełniać powinien ww. wniosek. Wobec powyższego Skarżąca została wezwany do jednoznacznego określenia podstawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Sz 103/11 oraz okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi. 5. W piśmie z dnia 13 maja 2014 r. działający z urzędu pełnomocnik Skarżącej jako podstawę wznowienia powołał przepis art. 271 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a."),. Uzasadniając przesłankę wznowienia pełnomocnik Skarżącej ponowił argumentację przywołaną przez Skarżącą w skardze. 6. Pismem z dnia 7 października 2014 r. Skarżąca wniosła o wyłączenie od orzekania wszystkich sędziów WSA w Szczecinie. 7. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału, pismem z dnia 10 października poinformowano Skarżącą o treści art. 19, art. 20 § 1 i 2 p.p.s.a. i wezwano Skarżącą w terminie 7 dni od doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 270 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania sąodowadministracyjnego, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, w przypadkach przewidzianych w dziale VII tej ustawy. Przypadki te, stanowiące podstawy skargi o wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 271-273 p.p.s.a. i stanowią one katalog zamknięty. W świetle tych przepisów skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może być oparta na zarzucie nieważności postępowania (art. 271 p.p.s.a.), zarzucie niekonstytucyjności podstaw wydanego orzeczenia (art. 272 p.p.s.a.), a także w oparciu o tzw. przyczyny restytucyjne, do których ustawodawca zalicza między innymi uzyskanie orzeczenia za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czy też późniejsze wykrycie takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2 p.p.s.a.). 9. Skarga o wznowienie postępowania sądowego jako stanowiąca nadzwyczajny środek zmierzający do ponownego rozpoznania sprawy już prawomocnie zakończonej, stosownie do art. 279 p.p.s.a., który określa jej wymogi, winna wskazywać ustawową podstawę wznowienia i jej uzasadnienie. Dostrzec przy tym trzeba, iż w postępowaniu wznowieniowym nie są rozpoznawane zarzuty wykraczające poza zakres ustawowych podstaw, jak i nie dokonuje się oceny w zakresie zaistnienia podstaw wznowienia niepowołanych w skardze. Wniesienie tego środka powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, mającego na celu w pierwszej kolejności zbadanie jego dopuszczalności, a następnie, w razie pozytywnego wyniku pierwszego etapu, zbadanie jego zasadności. Zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia (art. 280 § 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Zgodnie z art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. 10. W niniejszej sprawie żądanie wznowienia postępowania sądowego dotyczyło postępowania sądowego prawomocnie zakończonego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Sz 103/11, w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze o wznowienie tego postępowania ani w pismach uzupełniających skargę Skarżąca nie powołała podstawy wznowienia z przepisów art. 271, 272 i 273 p.p.s.a.. Jednocześnie jednak wskazała okoliczności, które w ocenie Sądu nie stanowią przesłanek wznowienia określonych w tych przepisach. Pełnomocnik Skarżącej wskazała jako podstawę wznowienia wskazał art. 271 pkt 1 ww ustawy. 11. Mając na względzie treść skargi i składanych przez Skarżącą i pełnomocnika pism uzupełniających (pism procesowych) podkreślić należy, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki wznowienia postępowania, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym. Jednak jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi; taka skarga jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn.. akt I FSK 607/06, LEX nr 341337; postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn.. I OSK 1285/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 12. Ponadto zarzucanie prawomocnemu orzeczeniu sądowemu, iż jest ono niesłuszne, z powodu nie rozstrzygnięcia przez sąd meritum sprawy, stanowi jedynie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem. Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności świadczące o zaistnieniu przesłanek wznowienia postępowania, i w tym też kontekście obszerność argumentacji zawartej w pismach procesowych i zgłoszonych wniosków, nie przekłada się na merytoryczne poparcie żądania. 13. W tej części wywodu Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jak wskazuje M. Masternak-Kubiak w komentarzu do art. 1 p.u.s.a., podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jest wymierzanie sprawiedliwości przez wiążące rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub podmiot podobny. Tym samym, treść i zakres działalności sądów administracyjnych muszą być ukształtowane w sposób zapewniający prawidłowe wymierzanie sprawiedliwości, czyli także prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji (tak M. Masternak-Kubiak komentarz do art. 1 p.u.s.a., Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX 2009). Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a., określający podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, należy interpretować w powiązaniu z art. 184 Konstytucji, który stanowi, że sądy administracyjne (NSA i wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Istotą sadowej kontroli administracji, jak dalej wskazuje komentator, jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Kontrola określona w art. 184 Konstytucji ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą. Sądownictwo administracyjne jest zatem wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną dla tego celu, nie zaś organem kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Inne są bowiem cele kontroli administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego i celowego działania tej administracji w imię dobra wspólnego. Odnośnie zaś do kontroli sądowej, to jej podstawowym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Chodzi tu przede wszystkim o ochronę praw i wolności jednostki (podmiotów prawa), choć i te inne cele są przez sądy administracyjne brane pod uwagę. Takie rozumienie ustrojowej pozycji sądów administracyjnych jest zgodne także z brzmieniem art. 14 ust. 1 MPPOiP oraz art. 6 ust. 1 EKPC. Model sądownictwa administracyjnego w Polsce uwzględnia także rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2001/9 z dnia 5 września 2001 r. o alternatywnych środkach rozstrzygania sporów sądowych między organami administracji a osobami prywatnymi (Recommendation Rec(2001) 9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties), będącą rozwinięciem założeń rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy: nr R/81/7 z dnia 14 maja 1981 r. o środkach ułatwiających dostęp do wymiaru sprawiedliwości (Recommendation No. R (81) 7 on Measures Facilitating Access to Justice) oraz nr R/86/12 z dnia 16 września 1986 r. w sprawie środków zapobiegających nadmiernemu obciążeniu sądów i ograniczających to obciążenie (Recommendation No. R (86) 12 concerning measures to prevent and reduce the excessive workload in the courts); por. Z. Kmieciak, Ochrona sądowa a alternatywne środki rozstrzygania sporów między administracją a jednostką, ST 2002, nr 3, s. 31-32. 14. Jak podkreśla się w doktrynie, funkcja kontrolna działalności administracji publicznej jest decydująca dla określenia natury polskiego sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne posiadają zasadniczo charakter sądów kasacyjnych. Są one uprawnione do badania wydanych przez organy administracji publicznej aktów oraz podjętych czynności (por. M. Masternak-Kubiak op. cit.). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej (tzw. przedmiot zaskarżenia). Zostały one wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu, Sąd pragnie podkreślić, iż kompetencje merytoryczne sądów administracyjnych, tj. możliwość orzekania co do istoty sprawy (decydowania w sposób prawnie wiążący o prawach i obowiązkach podmiotów pozostających w sporze) – czego domaga się Skarżąca, są przewidziane jedynie wyjątkowo. Na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd, na wniosek strony, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. 15. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. W orzecznictwie został przyjęty pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 350). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne. Sąd administracyjny jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowanie jako zgodne albo jako niezgodne z prawem (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2005 r., FSK 2282/04, Lex nr 173165; wyrok NSA z 6 września 2005 r., FSK 2161/04, Lex nr 173175; wyrok NSA z 20 lipca 2004 r., GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56; wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., III SA/Wa 1831/06, Lex nr 328517). Końcowo, za M. Masternak-Kubiak Sąd wskazuje, iż rozwiązania ustawowe i ukształtowana na ich podstawie praktyka orzecznicza stanowią pochodną konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy (art. 10) oraz konstytucyjnie określonej właściwości sądów administracyjnych (art. 184). Dające się zrekonstruować na podstawie Konstytucji zasady postępowania przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji gwarancje udziału strony w dokonywaniu przez te sądy ustaleń faktycznych nie mogą wykraczać poza zakres, w jakim postępowanie to służy zbudowaniu podstawy do oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej (por. wyrok TK z 18 grudnia 2007 r., SK 54/05, OTK-A ZU 2007, nr 11, poz. 158). 16. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Sz 103/11, nie jest dopuszczalny. Wniosek zatem na podstawie art. 281 p.p.s.a. należało odrzucić.