I SA/Sz 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi C."Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia 26 października 2017 r. nr 1979/17 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dotacji dla szkoły niepublicznej oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa dotacji dla szkoły niepublicznej (dalej: "uchwała nr [...]), Zarząd Powiatu (dalej: Zarząd) odmówił Policealnej Szkole [...] "[...]" w S. S. (dalej: szkoła), prowadzonej przez Centrum [...] "[...]" Spółka z o.o. w Ł. (dalej: spółka), dotacji na 2018 rok. Jako podstawę prawną uchwały Zarząd wskazał przepis art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) oraz §1 rozdziału II ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. S. z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Z. Nr [...], poz. 2691 ze zm., dalej: "uchwała nr [...]"). Z akt sprawy wynika, że spółka złożyła do Starosty [...], w piśmie z dnia 15 września 2017 r. (wpływ do organu w dniu 20 września 2017 r.) wniosek o zarezerwowanie środków finansowych w budżecie powiatu na dotacje w 2018 r. dla wskazanych siedmiu szkół wraz ze skierowanym do Zarządu Powiatu w S. S. wnioskiem o przyznanie prawa dotacji na 2018 r. W uzasadnieniu tej uchwały, powołując się na przepis art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, organ wyjaśnił, że prawo do dotacji przysługuje po spełnieniu następujących warunków: szkoła prowadzi działalność i osoba prowadząca szkołę poda do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji właściwemu organowi planowaną liczbę uczniów. Wskazał dalej, że szkoła nie podjęła działalności z dniem 1 września 2017 r., szkoła nieprowadząca działalności nie może wykazać uczniów w Systemie Informacji Oświatowej i dlatego nie otrzyma subwencji na rok 2018. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na uchwałę nr [...], Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. nr 256, poz. 2572) w związku z §1 rozdział 2 punkt 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji dokonanie czynności w postaci wydania uchwały o odmowie przyznania prawa dotacji. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Spółki w skierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzucił naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z §1 rozdział 2 punkt 1 i 2 uchwały nr [...], poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze spółka nie wypełniła ustawowych wymagań uprawniających do przyznania dotacji w roku 2018 i dokonania czynności w postaci podjęcia uchwały o odmowie przyznania prawa dotacji. Spółka przytoczyła brzmienie przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i podniosła, powołując się także na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 468/13), że w jej ocenie, jednym warunkiem przyznania dotacji jest podanie do 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji właściwemu organowi proponowanej liczby uczniów, a nie, jak wskazuje organ, także prowadzenie przez szkołę działalności. W ocenie spółki, wymagany warunek został przez nią spełniony. Niezależnie od tego, podkreśliła dalej, powołując się na wyrok WSA w Ł. (z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 994/04), że prawo do założenia szkoły powstaje dopiero z chwilą wpisania jej do właściwej ewidencji, datą, która pozwala rozróżnić szkołę istniejącą od szkoły planowanej jest data wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Policealna Szkoła [...] [...] została w dniu 9 kwietnia 2015 r. wpisana do ewidencji działalności oświatowej a więc w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do dotacji na rok 2018 r. jest już istniejąca szkołą. Ponadto powołała się na zmiany we wpisie do ewidencji poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia działalności przez szkołę w lutym 2018 r. Do skargi spółka dołączyła, m.in. zaświadczenie Starosty [...] z dnia 25 września 2017 r., 10 marca 2017 r., 23 września 2016 r., 9 czerwca 2016 r., 26 stycznia 2016 r., 18 września 2015 r., 9 kwietnia 2015 r. o wpisie szkoły do ewidencji działalności oświatowej. W piśmie procesowym ponownie spółka podkreśliła, że z faktu że szkoła nie rozpoczęła działalności w 2017 r. nie można wywodzić wniosku, ze szkoła nie może nabyć prawa do dotacji na rok 2018. Dodatkowo wskazała spółka na ustawę z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203), gdzie jej zdaniem ustawodawca dodał do warunków uzyskania dotacji wyłącznie obowiązek przekazania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że szkoła została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat S. w dniu 9 kwietnia 2015 r., termin rozpoczęcia działalności szkoły określono na dzień 1 września 2015 r. jednakże kolejnymi wnioskami przedłużyła termin rozpoczęcia działalności. Ostatni wniosek o dokonanie zmiany we wpisie do ww. ewidencji z dnia 14 września 2017 r., polegającej na zmianie terminu rozpoczęcia działalności przez szkołę na dzień 15 lutego 2018 r., co oznacza, że w dniu złożenia wniosku, tj. 15 września 2017 r., szkoła nie prowadziła działalności, szkoła nie dokonała żadnych czynności, nie zatrudniła nauczycieli, nie dokonała naboru uczniów, nie prowadzi żadnej działalności oświatowej, nie posiada również statutowych organów (rady pedagogicznej), nie spełniała zadań instytucji jaką jest szkoła – instytucji oświatowo-wychowawczej. Dalej Zarząd wskazał, że dotacja oświatowa jest dotacją celową a warunkiem jest podanie liczny uczniów i ich zgłoszenie w Systemie Informacji Oświatowej – a jak wynika to ze zbiorczego zestawienia z dnia 4 października 2017 r. wg spisu na 30 września 2017 spółka wykazała zerowa ilość uczniów i zerową ilość zatrudnionych nauczycieli stąd Powiat nie otrzyma na te szkołę subwencji. Zarząd powołał się na sprawę dotacji dla spółki dot. 2016 r. rozstrzygana przez WSA w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 227/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w takich sprawach stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, Skarżąca spółka Centrum [...] "[...]" Spółka z o.o. w Ł. prowadząc Policealną Szkołę [...] "[...]" w S. S. (dalej: szkoła), której dotyczy zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu z dnia 26 października 2017 r., posiada legitymację prawną do jej zaskarżenia. Uznanie zatem, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia, że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny Skarżących. Dokonując więc takiej oceny tej uchwały, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności jej przepisy art. 90 ust. 3 i ust. 4. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju odpowiednio w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. W przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju." Stosownie natomiast do ust. 4 tego artykułu: " Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Zarząd Powiatu w wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz §1 rozdziału II ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. S. z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu ich wykorzystania odmówił przyznania prawa do dotacji na rok 2018 dla Policealnej Szkoły [...] "[...]" . W uzasadnieniu tej uchwały, powołując się na przepis art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, organ wyjaśnił, że prawo do dotacji przysługuje po spełnieniu następujących warunków: szkoła prowadzi działalność i osoba prowadząca szkołę poda do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji właściwemu organowi planowaną liczbę uczniów. Wskazał dalej, że szkoła nie podjęła działalności z dniem 1 września 2017 r., szkoła nieprowadząca działalności nie może wykazać uczniów w Systemie Informacji Oświatowej i dlatego nie otrzyma subwencji na rok 2018. W ocenie Sądu podjęta uchwała nie narusza prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na uchwałę nr [...], Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. nr 256, poz. 2572) w związku z §1 rozdział II punkt 1 i 2 uchwały nr [...], poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji dokonanie czynności w postaci wydania uchwały o odmowie przyznania prawa dotacji. Niezależnie od tego, podkreśliła dalej, powołując się na wyrok WSA w Ł. (z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 994/04), że prawo do założenia szkoły powstaje dopiero z chwilą wpisania jej do właściwej ewidencji; datą, która pozwala rozróżnić szkołę istniejącą od szkoły planowanej jest data wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 90 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z §1 rozdział 2 punkt 1 i 2 uchwały nr [...], Sąd go nie podzielił. Nie sposób zgodzić się z –prezentowanym poglądem że jednym warunkiem przyznania dotacji jest podanie przez organ prowadzący do 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji właściwemu organowi planowanej liczby uczniów, a nie także prowadzenie przez szkołę działalności. W ocenie Sądu podstawowym warunkiem przyznania dotacji jest prowadzenie działalności w tym przypadku instytucji oświatowej. Z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę (placówkę) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do szkoły (placówki), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 3) wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły (placówki) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Jak wynika z treści art. 90 ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90, ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach. Sformułowanie "pod warunkiem że" brzmi jednoznacznie: niepodanie w określonym terminie planowanej liczby uczniów w przyszłym roku budżetowym upoważnia jednostkę samorządu do odmowy udzielenia dotacji. Złożenie wniosku i informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji jest wprawdzie warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym z punktu widzenia komentowanego przepisu. Dotowana szkoła lub placówka powinna w tej dacie być wpisana do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82. Zdaniem Sądu, użyte w przepisach art. 90 pojęcie "osoby prowadzącej" należy odnosić do osoby, która w terminie do 30 września nie tylko wystąpiła z wnioskiem o wpis do ewidencji, lecz również zdążyła go uzyskać a nadto rozpoczęła działalność oświatową bo nie ulega wątpliwości, że dotacja oświatowa ma charakter celowy a więc jest przeznaczona na ściśle określone cele. Skoro Skarżąca nie rozpoczęła działalności z dniem 1 wrzesień 2017r. to były podstawy do podjęcia stosownej uchwały. . Gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami skarżonej uchwały, to w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Pozbawienie przedmiotową uchwałą podmiotu w istocie rzeczy nie prowadzącego niepublicznej szkoły lub placówki nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Skoro już od 1 września szkoła nie zatrudnia nauczycieli, nie ma uczniów to bezcelowe jest przyznawanie dotacji, która i tak nie może być wypłacona bo nie ma rzeczywistej liczby uczniów. Jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu powyższej oceny nie zmienia powyższej oceny brzmienie ustawy z o finansowaniu zadań oświatowych, która nie ma zastosowania do oceny uchwały podjętej w 2017 r. Mając powyższe na względzie, nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów, działając zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.