I SA/Sz 519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 16 marca 2016 r. nr V.62.K.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/65/16 Rady Gminy Ostrowice z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia programu postępowania naprawczego oddala skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie uchwałą z dnia 16 marca 2016 r. nr V.62.K.2016 stwierdziła nieważność uchwały Rady Gminy Ostrowice Nr XII/65/16 z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia programu postępowania naprawczego z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 240 a ust. 3 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art.224 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 – dalej zwanej: "u.f.p."). W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że program postępowania naprawczego nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 240 a ust.3 pkt.2 i 3 u.f.p. - nie wszystkie przedsięwzięcia zawierają harmonogram ich wdrożenia, oraz przewidywane efekty finansowe oraz sposób ich obliczenia np. budowa stacji paliw, hotele, koncepcja budowy i organizacji Ośrodka Szkoleniowo Praktycznego Personelu Obsługi Ruchu Lotniczego, uprawa paulowni oraz dystrybucja jej produktów Ponadto w ocenie organu przedsięwzięciami naprawczymi w rozumieniu art. 240a ust. 3 pkt 2 u.f.p. nie są ustawowe ograniczenia w zakresie gospodarki finansowej gminy wskazane w art. 240 a ust.5 i 6 u.f.p., a powtórzone w pkt 2.3.3. str. 48 (ograniczenia wydatków inwestycyjnych.) programu postępowania naprawczego. Za przedsięwzięcie naprawcze trudno również uznać, w ocenie organu, podstawową koncepcję na której opiera się program naprawczy Gminy O. tj. wystąpienie do Ministra Finansów o udzielenie pożyczki z budżetu państwa na restrukturyzację zadłużenia Gminy, której efekt jest niezależny od organów Gminy. Pomimo podjętych w 2014 r. działań organy Gminy nie uzyskały takiej pożyczki, a w roku ubiegłym nawet nie podjęły żadnej czynności, aby ją uzyskać, chociaż wskazana była jako źródło finansowania deficytu budżetu oraz miała zagwarantować spłatę zadłużenia. Na powyższą uchwałę złożyła skargę Gmina O., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca stwierdziła, że w uchwale w sprawie przyjęcia postępowania naprawczego zawarto wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 240 a u.f.p, w szczególności plan przedsięwzięć naprawczych z harmonogramem ich wprowadzania. W pkt 5 programu naprawczego zawarto bowiem przedsięwzięcia naprawcze: a) ograniczenie kosztów obsługi zobowiązań dzięki uzyskaniu pożyczki z budżetu państwa w kwocie [...] w okresie 20 lat, b) zwiększenie wpływów z podatku od nieruchomości dzięki instalacjom energetyki odnawialnej, c) zwiększenie wpływów z podatku rolnego dzięki skuteczniejszej windykacji należności, d) zwiększenie wpływów z najmu wyremontowanych świetlic wiejskich, e) ograniczenie wydatków, w tym zamrożenie wynagrodzenia pracowniczego, f) zmniejszenie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska dzięki przeprowadzonej modernizacji pozwoleń wodno- prawnych, g) zmniejszenie kosztów zakupu energii elektrycznej. Program zawiera również harmonogram wdrożenia jego poszczególnych etapów. Natomiast przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych wraz z określeniem sposobu ich obliczenia zawarto w punkcie 5 i 6 programu naprawczego. W punkcie 5 określono przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych przy poszczególnych działań, a w mające wpływ na gospodarkę budżetową i finanse, uwzględniono inflację oraz PKB oraz ryzyka związane ze skuteczną realizacją programu naprawczego. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25. 07. 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu w całości lub w części to wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Podkreślenia wymaga to, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 634/13). Wynika to wprost z przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowiącym, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów Zasadniczą pozycję gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78 poz. 483 z 1997r.) zapewniając jej samodzielność podlegającą ochronie sądowej, uczestnictwo w sprawowaniu władzy publicznej, wykonywaniu zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadań własnych, udział w dochodach publicznych itd. (art. 16 ust. 2, art. 163, art. 164, art. 165, art. 166, art. 167); w Konstytucji zastrzeżono także nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności i jako organ nadzoru w sprawach finansowych wskazano regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 1 i 2). Szczegółowe regulacje dotyczące działania gminy określone w ustawie o samorządzie gminnym (Dz.U.2015.1515 j.t.) realizują powyższe zasady konstytucyjne i szczegółowo określają zadania gminy i jej organów. Zgodnie z powyższą ustawą, uchwalenie budżetu gminy należy do rady gminy a na podstawie uchwały budżetowej gmina prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową (art. 18 ust. 1 p. 4, art. 51 ust. 2). Ponieważ, zgodnie z art. 86 w związku z art. 85 usg, organem nadzoru w zakresie spraw finansowych gminy jest regionalna izba obrachunkowa sprawująca ten nadzór na podstawie kryterium zgodności z prawem, projekt uchwały budżetowej gminy przedstawiany jest regionalnej izbie obrachunkowej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (ze stosownym uzasadnieniem i materiałami), a izba ta wydaje opinię co do tego projektu (art. 238 ust. 1 p. 2, ust. 3 ufp). W istotnym związku z uchwałą budżetową gminy pozostaje wieloletnia prognoza finansowa obejmująca okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, której projekt jest także przedkładany regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania w szczególności w zakresie planowanej kwoty długu gminy (art. 226, art. 227, art. 229, art. 230 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8 ufp). Zarówno uchwała budżetowa, jak i wieloletnia prognoza finansowa muszą zawierać określoną treść czyli określone, konkretne dane liczbowe po stronie dochodów, wydatków, kwot zobowiązań i kredytów a także wskazywać źródła poszczególnych kwot i cele ich wydatkowania i w związku z tym w art. 242, art. 243 i art. 244 ufp ustawodawca wskazał pewne graniczne zasady, które nie mogą być przekroczone, aby doszło do uchwalenia budżetu, co - najogólniej określając - dotyczy relacji między wysokością wydatków i dochodów z uwzględnieniem nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, kwot przeznaczonych na spłatę rat kredytowych itd. Jeśli budżet gminy (lub wieloletnia prognoza finansowa) nie będzie mógł być uchwalony "zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244", oraz jeśli wystąpi zagrożenie realizacji zadań publicznych przez gminę, to wówczas kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa gminę do opracowania i ustalenia programu postępowania naprawczego i przedłożenia go tej izbie do zaopiniowania - w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania (art. 240a ufp). W cyt. ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych wydawanie opinii co do programów naprawczych zastrzeżono dla izby co oznacza, że opinię tę wydaje skład orzekający izby, a odwołanie od opinii tego składu rozpatruje kolegium izby (art. 13 pkt 13, art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy o rio). Rodzaj (treść) opinii regionalnej izby obrachunkowej ma istotne znaczenie, ponieważ w przypadku braku pozytywnej opinii tej izby do tego programu, budżet gminy ustala izba i ten budżet może być ustalony bez zachowania tych relacji wskazanych w art. 242-244 na które ogólnie powołano się wyżej (art. 240a ust. 8 cyt. ufp). Przy czym niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalania programu postępowania naprawczego. W powołanej ustawie o finansach publicznych zawarte zostały stosunkowo szczegółowe uregulowania dotyczące "treści" uchwały budżetowej, uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej, w szczególności co do wielkości planowanych: wydatków, dochodów, w tym wielkości kwot przeznaczonych na spłaty rat kredytów i pożyczek itd. (art. 242 -244). Wezwanie do opracowania programu postępowania naprawczego i opracowanie tego programu następuje - zgodnie z art. 240a ust. 1 ufp - w sytuacjach braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez gminę, przy czym w programie tym musi być, między innymi, zawarty plan przedsięwzięć naprawczych z zachowaniem relacji o której była mowa wyżej, analiza stanu finansów gminy, przewidywane efekty finansowe planowanych działań naprawczych itd. W niniejszym przypadku, nie był skutecznie uchwalony ani budżet Gminy, ani wieloletnia prognoza finansowa. Natomiast program postępowania naprawczego nie spełniał przesłanek określonych w art. 240a ust. 4 ufp. Stosownie do treści art. 240a ust. 2 ufp. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala program postępowania naprawczego na okres nieprzekraczający 3 kolejnych lat budżetowych. Program postępowania naprawczego zawiera w szczególności: 1) analizę stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego, w tym określenie przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych; 2) plan przedsięwzięć naprawczych, wraz z harmonogramem ich wprowadzania, zmierzających do usunięcia zagrożenia, o którym mowa w ust. 1, oraz zachowania relacji określonej w art. 242-244; 3) przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych, wraz z określeniem sposobu ich obliczania. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko że uchwalony przez Gminę program postępowania naprawczego nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 240 a ust.3 pkt.2 i 3 u.f.p. - nie wszystkie przedsięwzięcia zawierają harmonogram ich wdrożenia, oraz przewidywane efekty finansowe oraz sposób ich obliczenia np. budowa stacji paliw, hotele, koncepcja budowy i organizacji Ośrodka Szkoleniowo Praktycznego Personelu Obsługi Ruchu Lotniczego, uprawa paulowni oraz dystrybucja jej produktów Zupełnie niezrozumiałym dla Sądu jest oparcie przedsięwzięcia naprawczego Gminy O. tj. na wystąpieniu do Ministra Finansów o udzielenie pożyczki z budżetu państwa na restrukturyzację zadłużenia Gminy, której efekt jest niezależny od organów Gminy. Pomimo podjętych w 2014 r. działań organy Gminy nie uzyskały takiej pożyczki, a w roku 2015 nawet nie podjęły żadnej czynności, aby ją uzyskać, chociaż wskazana była jako źródło finansowania deficytu budżetu oraz miała zagwarantować spłatę zadłużenia. W roku 2016 również nie pojęto jakichkolwiek działań w tym kierunku. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze nie jest kwestią wtórną oparcie programu naprawczego na pożyczce z Ministerstwa Finansów o której udzielenie Skarżąca nawet się nie ubiega. Program naprawczy musi mieć cechy realności co wynika z istoty tego programu. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W istocie również skarga nie wskazuje które przepisy RIO naruszyło a stanowi jedynie polemikę z dokonanymi ocenami. Organ dysponowała wszystkimi dokumentami i znała argumenty strony skarżącej. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji wyroku.