II SA/Go 634/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXVI/189/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1,2 i 3 zaskarżonej uchwały, II. określa, że uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy, powołując się na przepisy art. 18 ust. 1 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), podjęła uchwałę Nr XXVI/189/13 w sprawie w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik W § 2 ust. 1, 2 i 3 tej uchwały określono, co następuje: Ustala się, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie ustalana na jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty, tj. według metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 w wysokości 15 zł miesięcznie. Ustala się niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości 9 zł miesięcznie. Zgodnie z § 6 uchwała ta weszła w życie w dniu 1 lipca 2013 r. po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r., poz. 1106. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 2 ust. 1 i 2 i 3, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 i 3 przedmiotowej uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6i pkt 2 i art. 6j ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nie wskazanie w jej § 2 ust. 1 i 2 częstotliwości obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady – podczas gdy treść art. 6i pkt 2 stanowi o obowiązku dokonywania opłat za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne, a nadto, w § 2 ust. 3, zaniechanie wskazania wybranej metody określającej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że brak wskazania w podjętej uchwale, (§ 2 ust. 1 i 2) częstotliwości pobierania opłat za pojemniki z odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomościach na których nie zamieszkują mieszkańcy istotnie narusza art. 6i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z przepisem tego artykułu, w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje - za każdy miesiąc – w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Jeśli zaś chodzi o § 2 ust. 3 uchwały nie sposób w nim doszukać się, który ze sposobów obliczania opłaty, wymienionych w art. 6j ust. 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wybrała Rada Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie podzielając stanowisko Prokuratora. Nadto podniósł, że przedmiotem sesji planowanej na sierpień 2013 r. będzie zmiana zaskarżonej uchwały. W dniu 19 września 2013 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo zawierające odpis uchwały nr XXVIII/209/13 z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zmiany przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi wywodzi się z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). W myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a także ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Natomiast w myśl art. 6k ust. 3 rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Z kolei w art. 6j tej ustawy określono sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 (art. 6j ust. 1). W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Natomiast w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (art. 6j ust. 3). Dodatkowo w myśl art. 6i ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Trafnie skarżący zarzuca, co przyznaje organ, że w przepisie § 2 ust. 1 i 2 zabrakło wskazania częstotliwości ponoszenia opłat, co czyni tę regulację istotnie wadliwą. Podobnie treść § 2 ust. 3 uchwały nie zawiera określenia, która z alternatyw sposobu obliczania opłat, zawartych w art. 6j ust. 1, 2 albo 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, znajduje zastosowanie na terenie gminy. Wady te nie budziły zresztą wątpliwości i z tej przyczyny organ wniósł o uwzględnienie skargi oraz z własnej inicjatywy dokonał zmiany zaskarżonych przepisów. Zmiana ta nie stanowi jednak przesłanki do uznania bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Wynika to przede wszystkim z tej racji, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Tylko w tej drugiej sytuacji zostają zniweczone skutki istotnie wadliwych przepisów począwszy od daty wejścia ich w życie. Ma to doniosłe znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Istota ochrony wolności i praw obywatelskich, do których powołane jest sądownictwo administracyjne wskazuje na potrzebę tej kontroli takim zakresie, w jakim nie czyni tego eliminacja uchwały przez organ, który ją wydał (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, LEX nr 189170; z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291); z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 LEX nr 327767). O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50).