I SA/Sz 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Dębnie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 14 listopada 2011 r. Nr XXIII/125/S/2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XV/100/2011 Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie określenia zasad dotacji celowej do budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Dębno oddala skargę W dniu 29 września 2011 r. Rada Miejska w Dębnie podjęła uchwałę Nr XV/100/2011 w sprawie określenia zasad dotacji celowej do budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Dębno. Jako podstawę działania organ wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 400a ust. 1 pkt 42, art. 403 ust. ust. 2, 4, 5, 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE.L. 2006.379.5), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. Nr 53, poz. 311). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie uchwałą z dnia 14 listopada 2011 r. Nr XXIII/125/S/2011, działając na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziło nieważność ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ ten wskazał, że - zgodnie z art. 403 ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska - do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji przy uwzględnieniu w szczególności kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. Stosownie zatem to treści tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając kryteria na podstawie których dokonuje wyboru do dofinansowania inwestycji związanych z budową przydomowych oczyszczalni ścieków, powinien również jednoznaczne określić wysokość dotacji na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Według Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, skoro uchwała takich zapisów nie zawierała, należało stwierdzić jej nieważność. W ustawowym terminie Rada Miejska w Dębnie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska uznała, że skoro zapis § 5 uchwały wskazuje na maksymalną wysokość dotacji wynoszącą 50 % udokumentowanych rachunkami kosztów budowy oczyszczalni, to w ocenie tego organu, uchwała z dnia 29 września 2011 r. wypełnia dyspozycję art. 403 ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska. Dalej, Rada Miejska wskazała, że dopiero burmistrz posiadający wiedzę co do ilości wpływających wniosków, środków zgromadzonych w budżecie, uwzględniając koszty przy budowie oczyszczalni przydomowej, jest w stanie określić wysokość wydatków. Odwołując się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 238, poz. 1579) oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru (Dz. U. Nr 112, poz. 940), Rada Miejska stwierdziła, że uchwała w przedmiocie dotacji celowej nie powinna określać konkretnej kwoty dotacji, a jedynie jednoznaczne kryteria jej przyznawania z uwagi na to, że dofinansowanie ma charakter pomocy de minimis. Dodatkowo Rada Miejska w Dębnie wskazała, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta nie zgłosił zastrzeżeń do projektu uchwały i, że zastrzeżeń takich nie zgłosiła Regionalna Izba Obrachunkowa odnośnie do poprzedniej uchwały z dnia 28 kwietnia 2011 r., której zapisy zostały powtórzone w uchwale z dnia 29 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, że organ stanowiący gminy powinien jednoznacznie w uchwale określić wysokość dotacji, tj. wskazać określony procent poniesionych wydatków lub wartość kwotową dotacji, i że brak ten powoduje, iż ubiegający się o dotację nie będzie miał rozeznania, jakiej kwoty dotacji ze strony gminy może oczekiwać. Ponadto, w ocenie Kolegium, określenie wysokości dotacji w sposób wskazany w uchwale może prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w jej przyznawaniu, gdyż - wbrew twierdzeniom skarżącej Rady Miejskiej - wysokość dotacji nie jest w żaden sposób uzależniona od indywidualnej sytuacji wnioskującego podmiotu. Według Kolegium, nie należy też stosować analogii, co uczyniła w skardze Rada Miejska, do powołanych w skardze aktów prawnych, gdyż maksymalna kwota dotacji w obu przypadkach, określonych powołanymi rozporządzeniami, wynika wprost z ustawy. Kolegium wyjaśniło także, że uchylenie poprzedniej uchwały, tj. z dnia 21 czerwca 2011 r. było spowodowane niedochowaniem przez Radę Miejską określonej procedury (zgłoszenia uchwały do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów), co czyniło dalsze badanie uchwały niecelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy). Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Badając legalność zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, na wstępie należy wskazać, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. W szczególności, naruszenie takie może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (tak m.in. J. Zimmermann: Elementy procesowe, str. 50, T. Woś [w:] T. Woś (red.): Postępowanie, str. 312, ten sam autor [w:] T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Warszawa 2005, Wyd. Praw LexisNexis oraz A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2009 Wyd. III.). Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zasadniczy zarzut Kolegium RIO podniesiony wobec uchwały Rady Miejskiej w Dębnie sprowadzał się do stwierdzenia, że przewidziana w uchwale wysokość dotacji na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków nie została precyzyjnie wskazana, co stanowiło naruszenie przepisu art. 403 ust. 5 powołanej na wstępie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi (ust. 4). Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5). Z przepisu art. 403 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika więc wprost, że zasadniczo środki pochodzące z budżetu na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska, mogą być wydatkowane przez gminę na takich samych zasadach, jak inne środki budżetowe i, że w takich przypadkach, należy brać pod uwagę uregulowania zawarte w ustawie o finansach publicznych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) w art. 218 przewiduje, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Oznacza to, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest kontrola zapisów uchwały Rady Miejskiej w Dębnie pod względem zgodności jej z przepisami ustawy o finansach publicznych, które to przepisy zostały przywołane w podstawie prawnej tej uchwały. I tak, przepis art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż wymienione w ust. 1 (samorządowe zakłady budżetowe), o ile odrębne przepisy tak stanowią; kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa (ust. 3); stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 4). Powyższe przepisy jednoznacznie określają, że skoro kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, to uchwała w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych jest aktem odrębnym od uchwały budżetowej, a jej podjęcie warunkuje dopuszczalność udzielania dotacji przedmiotowych. Ponadto, przepis ust. 4 tego artykułu wprost zawiera wskazówki skierowane do organu stanowiącego, co do obowiązku określenia stawki dotacji, co także - według sądu - oznacza wyrażenie jej w limicie procentowym kwoty bazowej lub bezpośrednio w określonej kwocie pieniężnej, które to kryterium powinno zostać implementowane do uchwały. Skoro z ww. uregulowań dotyczących zasad udzielania dotacji wynikają dla potencjalnych beneficjentów określone uprawnienia, to należało uznać, że Rada Miejska w Dębnie, podejmując uchwałę z dnia 29 września 2011 r., nie określiła w sposób jasny i precyzyjny wysokości dotacji przyznawanej wnioskodawcom spełniającym warunki określone w uchwale, naruszając tym samym przepis art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo o ochronie środowiska w związku z art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Niesporne w sprawie jest, że na treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej w Dębnie składał się tryb i sposób udzielania dotacji z tytułu przedsięwzięć w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków. I tak w § 1 i 2 uchwały wskazano podmioty, które mogą ubiegać się o przyznanie dotacji, zaś w § 3 przyjęto, że: "dotacja udzielana jest do wysokości środków zarezerwowanych w budżecie gminy na dotację, w danym roku budżetowym (...)". Dalej uchwała stanowiła, że: "dotacja wypłacana jest wnioskodawcom spełniającym wszystkie warunki określone niniejszą uchwałą, do wysokości, o której mowa w § 5 według kolejności składania kompletnych wniosków" (§ 4 ust. 3). W § 5 uchwały postanowiono zaś, że maksymalna wysokość dotacji, może wynieść do 50 % udokumentowanych rachunkami kosztów budowy oczyszczalni. Zgodnie z dalszymi postanowieniami uchwały, określenie kwoty dotacji, która zostanie wypłacona po zakończeniu prac (...), nastąpi każdorazowo w umowie o dotację zawieraną przez burmistrza z wnioskodawcą (§ 6 pkt 3). Nie budzi wątpliwości sądu, że wskazane zapisy uchwały nie podają ogólnej kwoty dotacji (puli zarezerwowanej w budżecie gminy) i tym samym nie określają proporcji (maksimum i minimum) indywidualnej dotacji, jakiej ze strony gminy może oczekiwać potencjalny beneficjent. Za niewystarczający uznać należało zapis § 5 uchwały przewidujący, że: "dotacja stanowi 50 % udokumentowanych rachunkami wydatków", gdyż pozbawia on potencjalnych beneficjentów możliwości obliczenia dofinansowania do planowanej inwestycji. Dla prawidłowego wydania uchwały w przedmiocie dotacji do przedsięwzięć w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków właściwe było zatem takie ustalenie zakresu dotacji i stawek dotacji, których obliczenie nie sprawiałoby trudności beneficjentom w jej wyliczeniu, co przykładowo mogło zostać zrealizowane poprzez wskazanie w uchwale, że np.: "wnioskodawca może uzyskać dotację na realizacje wskazanego przedsięwzięcia w wysokości 50 % udokumentowanych fakturami wydatków, lecz nie więcej niż ...", które to zapisy - jak wskazuje praktyka - są powszechnie stosowane przez inne rady gminy (por.: § 5 ust. 1 Uchwały Nr VII/46/11 Rady Miasta Lędziny z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie regulaminu udzielania dotacji do budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Lędziny; § 3 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr V/26/11 Rady Gminy Szumowo z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie zasad udzielania z budżetu gminy dotacji na dofinansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Szumowo, publ. w dziennikach urzędowych właściwych województw dostępnych na odpowiednich stronach internetowych). Sąd uznał także, że kwestionowane zapisy uchwały mogą prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w przyznawaniu dotacji, pozbawiając niektórych wnioskodawców prawa do jej otrzymania (np. poprzez wyczerpanie limitu środków zarezerwowanych w budżecie przez pierwszego wnioskodawcę), co dodatkowo może prowadzić do naruszenia zasady jawności i przejrzystości gospodarowania środkami pieniężnymi, zaplanowanymi na ten cel w budżecie gminy. W konsekwencji, zgodzić należało się ze stanowiskiem Kolegium RIO, że kwestionowana uchwała naruszała zasadę praworządności, która oznacza przede wszystkim zgodność z normami prawa obowiązującego. Brak określenia w uchwale możliwej do otrzymania kwoty dotacji, stanowiło zatem naruszenie przepisu art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo o ochronie środowiska w związku z art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, skutkujące nieważnością przedmiotowej uchwały. Natomiast, odnośnie do zarzutów podniesionych w skardze, iż Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie zgłosił zastrzeżeń do projektu uchwały i, że zastrzeżeń takich nie zgłosiła Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie odnośnie do poprzedniej uchwały z dnia 28 kwietnia 2011 r., której zapisy zostały powtórzone w uchwale z dnia 29 września 2011 r., według sądu, pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, albowiem sąd, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, nie jest związany stanowiskiem innego organu, ani też nie jest władny takiej kontroli przeprowadzać w odniesieniu do tych aktów, które nie są przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.