I SA/Sz 535/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński Sędziowie Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr./ Protokolant Gabriela Porzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o d d a l a skargę Na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego -dalej kpa (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004r. str.1 ze zm.), art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. str. 18 ze zm.) decyzją z dnia[...] . Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu P i Miasta S. nr [...] z dnia [...] roku odmawiającej T.S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Organ wskazał, że T. S. reprezentowany przez żonę Panią L. S., złożył w dniu [...] roku wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował [...] działek rolnych oznaczonych identyfikatorami [...]. Łączna powierzchnia gruntów zgłoszonych do przyznania płatności wynosiła [...]ha. W dniu [...] wysłano do Wnioskodawcy wezwanie na podstawie art. 50 § 1 Kpa do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów rolnych nr [...] w obrębie W., powiat P., działek [...] w obrębie C., działek nr [...],[...]w obrębie C. oraz działki nr [...] w obrębie Ż., powiat G. Przesyłka nie została podjęta w terminie przez adresata, organ uznał zgodnie z art. 44 § 4 KP A doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawcę zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Wnioskodawca nie wniósł do sprawy żadnych uwag w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie. W dniu [...] wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie do wglądu wniosku o przyznanie płatności obszarowej, lecz nadal nie zgłosił do sprawy żadnych uwag. W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu P. i Miasta S. z siedzibą w S. wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071. ze zm.); oraz art. 138 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004r. str.l ze zm.), art. 51 ust 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. str. 18 ze zm.). W piśmie z dnia 19 maja 2006 roku skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, odwołujący wnioskuje o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2005. Odwołujący nie podał przyczyny nie odebrania wezwania do złożenia wyjaśnień i stwierdził, z wniosek został wypełniony na podstawie aktów notarialnych. Dodatkowo przyznał, iż działka w obrębie C. o powierzchni [...] ha jest ugorem i znajdują się na niej samosiejki. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu P. i Miasta S. Organ wskazał, że wyznaczona powierzchnia przez organ pierwszej instancji, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynosi do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej [...] ha, stąd procentowa różnica między obszarem zadeklarowanymi a uprawnionym do uzyskania płatności wynosi [...] % wyznaczonego obszaru [([...] ha - [...] haJ [...] ha)*100%]. W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 138 pkt. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, w gdy powierzchnia przekroczona a wyznaczona przekracza 3% lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, kwotę pomniejsza się o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50% rolnik wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym wynosi [...] ha, przemnożona przez stawkę jednolitej płatności obszarowej wynoszącą [...] zł na rok 2005, daje łączna kwotę sankcji [...] zł, w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych. W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej podstawę zastosowania sankcji stanowi z art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 178212003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników mówiący o tym, jeśli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego jednolitym wnioskiem, (...), obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia o więcej niż 30%, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust 3 do 5 niniejszego rozporządzenia nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych systemów pomocy. Jeśli różnica ta przekracza 50% rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomoc do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 17212003, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy, jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostanie anulowane. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym wynosi [...] ha, przemnożona przez stawkę uzupełniającej płatności obszarowej wynoszącą [...] zł na rok 2005, daje łączna kwotę sankcji [...] zł, w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych. Ponadto dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawca podając w odwołaniu przykład dotyczący działki leżącej w obrębie C. zakupionej w kwietniu 2005 zakwestionował zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich roślinę uprawną - trawy na gruntach ornych, a przyznał, iż znajduję się na niej ugór oraz samosiejki. Rolnik złożył wniosek obszarowy na 2005 rok, podpisem na wniosku oświadczył o znajomości zasad przyznawania płatności obszarowych do gruntów rolnych a pomimo tego Wnioskodawca zdecydował się na działanie niezgodne ze zobowiązaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.S. przez swojego pełnomocnika wniósł o ponowne i wnikliwe przeanalizowanie sprawy i uwzględnienie skargi. Wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich kierował się zapisami powierzchni działek w aktach notarialnych a nadto odnośnie działki o identyfikatorze [...] tj. działki zakupionej na przełomie kwietnia i mają, wpisanej do wniosku po informacji uzyskanej od inspektora pracującego w Agencji, wobec zapisu w akcie notarialnym co do rodzaju użytku RIVa i RIVb i stanu zastanego podczas kupna została wpisana we wniosku roślina uprawna-łąka. Skarżący zakwestionował możliwość awizowania przesyłki zawierającej wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, ponieważ pod wskazanym adresem przebywa stale syn prowadzący zakład kamieniarski lub pracownicy, domownicy. Wskazał, że próbę wyjaśnienia niejasności podjął po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania, kierując odwołanie do Dyrektora Agencji, który zdaniem skarżącego zbyt pochopnie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przeprowadzając dokładnego postępowania dowodowego. Zawnioskował o dokonanie korekty w wysokości nałożonej sankcji wynikającej z różnicy powierzchni zadeklarowanej a uprawianej. Do skargi załączył ksero warunkowej umowy sprzedaży i ksero umowy przeniesienia działki gruntu nr [...] o obszarze [...] ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego i to na dzień ich wydania, natomiast względy poza prawne, a więc takie, których nie przewidują przepisy prawa mające zastosowanie w konkretnej sprawie, w toku tej kontroli nie są brane pod uwagę. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej tj. do przyznania uprawnień a w niniejszej sprawie wnioskowanej korekty wysokości nałożonej sankcji wynikającej z różnicy powierzchni zadeklarowanej a uprawianej. W przypadku ewentualnego stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia ( art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jednakże, zdaniem Sądu z taką potrzebą eliminacji decyzji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 106 tej ustawy Sąd orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone do Sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach. Nie jest uzasadnione załączanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego, aktów notarialnych i usprawiedliwiania zapisów we wniosku o przyznanie płatności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postanowienie to należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 nie publ.). Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż organy tak pierwszej jak i drugiej instancji podjęły się wyjaśnienia okoliczności związanych z wykazanymi we wniosku skarżącego powierzchniami działek rolnych. Ustalenie tej kwestii mające znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinno i było dokonane przez organ w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego nie można zarzucić organom zaniechania ustawowego obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, skoro skarżący nie przedłożył aktów na etapie toczącego się postępowania. Zasada z art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) -dalej kpa, powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony. Istotną - w tym kontekście - jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana w art. 10 kpa wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, przejawia się np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Wszystkie te przepisy mają na celu zapewnienie stronie możliwości aktywnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Sądu zasady zawarte w wyżej wskazanym przepisie znalazły właściwe odzwierciedlenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie sposób zarzucić organom, że skarżący nie był informowany o stawianych mu zarzutach i nie wiedział, jakie dowody winien przedłożyć w związku z tymi zarzutami. Jak wynika z akt administracyjnych wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek wskazaną we wniosku skarżącego a danymi będących w posiadaniu organu, zostało doręczone w sposób zastępczy, ale zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem skarżący odebrał choć nie skorzystał z przysługującego prawa, następnie otrzymał decyzję organu pierwszej instancji. Powołane przepisy kpa dają stronie postępowania gwarancje ochrony jej praw w tym postępowaniu, jednakże to czy z tej ochrony i gwarancji strona skorzysta zależy tylko od niej samej. Brak zatem działania strony w postępowaniu powoduje, że strona ponosi konsekwencję braku własnych działań. Zasadnie wywodzi Dyrektor Agencji w odpowiedzi na skargę, iż w toku postępowania skarżący nie podjął nawet próby wyjaśnienia powstałych rozbieżności w powierzchni działek, jeśli zważyć, że był wezwany przez organ pierwszej instancji do złożenia wyjaśnień, zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, otrzymał decyzję organu pierwszej instancji, w której jasno organ wskazał przyczynę odmowy przyznania płatności. Obowiązkiem organu administracji jest zebrać i rozpatrzyć istniejące dowody, w tym przedłożone przez stronę w toku postępowania, pozostające w związku z faktami prawotwórczymi istotnymi w sprawie. Naruszenia w tym zakresie nie sposób zarzucić organom, jeśli skarżący w trakcie postępowania ma możliwość ale nie bierze w nim czynnego udziału. Wnioskodawca, który występuje o przyznanie płatności najlepiej orientuje się, na podstawie jakich dokumentów i faktów dokonał kwalifikacji działek gruntów i w razie sporu winien przedłożyć je organowi. Wskazując, jakie powierzchnie działek kwestionuje, organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień i dowodów na te okoliczności. Zarzuty były więc sprecyzowane i w czasie toczącego się kilka miesięcy postępowania skarżący miał możliwość składania wyjaśnień i dowodów z nimi związanych w każdym czasie, w tym także korespondencyjnie. Z aktami sprawy skarżący miał również możliwość zapoznania się w każdym czasie. Wobec zatem ustalonego stanu faktycznego, w tym w oparciu o zapisy wynikające z ewidencji gruntów i braku dowodów przeciwnych co do powierzchni działek, stwierdzone różnice między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym, dawały podstawę, zgodnie z przepisami prawa, przytoczonymi w zaskarżonych decyzjach do odmowy przyznania płatności wraz z wynikającymi konsekwencjami w postaci sankcji. Co do wniosku o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych to wskazać należy, że zgodnie z art. 199 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi zasądza zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do art. 201 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania jako nie mający oparcia w ww. przepisach nie może być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze stosownie do art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.