I SA/Sz 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Ż. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2024 r. nr FB-4.3151.334.2024.JC/AZ w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Ż. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 grudnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej: "PPIS") zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Ż. S. (dalej: "zobowiązana", "skarżąca") oraz zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z 17 grudnia 2019 r., nr [...], a polegającego na wykonaniu obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka – Z. S.. Postanowieniem 13 maja 2020 r., nr ZPS-1.3151.821.2019.GM, Wojewoda nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku, oraz opłatę w kwocie [...]zł za wydanie postanowienia. Postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego wystawionego PPIS, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, zostało skutecznie doręczone zobowiązanej 23 maja 2020 r. Pismem z 2 września 2024 r. zobowiązana została wezwana do zapłaty zaległej należności w wysokości [...] zł. Wobec braku zapłaty, Wojewoda – działając jako wierzyciel odnośnie do należności pieniężnej – w dniu 23 września 2024 r. wystawił dwa tytuły wykonawcze na łączną kwotę [...]zł. Tytuły te zostały przekazane do egzekucji administracyjnej. Pismem z 2 października 2024 r. zobowiązana zgłosiła zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnej, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 23 września 2024 r., wskazując na brak wymagalności obowiązku. Zobowiązana podniosła, że egzekwowana należność dotyczy grzywny w celu przymuszenia do zaszczepienia małoletniego dziecka zobowiązanej. Postępowanie egzekucyjne przymuszające zobowiązaną do tego obowiązku uległo zaś zawieszeniu z mocy prawa z chwilą złożenia przez nią zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniosła także, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto, celem wykazania zasadności swojego stanowiska, zobowiązana przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., SK 81/19, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2023 r., II GSK 1709/23. Postanowieniem z 21 listopada 2024 r., nr FB-4.3151.334.2024.JC/AZ, wydanym na podstawie art. 17 § 1 i 1a, art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 6, art. 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2023.2505 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2024.572; dalej: "k.p.a."), Wojewoda oddalił zgłoszony przez zobowiązaną zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Pismem z 2 grudnia 2024 r. zobowiązana złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie (cyt.) "zarzutów będących przedmiotem postanowienia tut. Organu z dnia 21 listopada 2024 r. i (...) uchylenie zaskarżonego postanowienia". Postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., nr FB-4.3151.334.2024.JC/AZ, wydanym na podstawie art. 17 § 1 i 1a, art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 6, art. 124 § 1 u.p.e.a. oraz art. 124 i art. 127 § 3 k.p.a., Wojewoda oddalił zarzut zgłoszony przez zobowiązaną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po powtórnej analizie sprawy, nie znalazł przesłanek do zmiany stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 21 listopada 2024 r. i uznania złożonego zarzutu w całości. Pismem z 7 stycznia 2025 r. zobowiązana złożyła skargę na postanowienie organu z 20 grudnia 2024 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go postanowienia z 21 listopada 2024 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 lit. c u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. przez egzekwowanie grzywny nałożonej na skarżącą na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku wykonania świadczenia niepieniężnego podlegało umorzeniu, zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w konsekwencji uchyleniu. W uzasadnieniu skarżąca uszczegółowiła stawiany zarzut i argumentację na jego poparcie. Pismem procesowym z 30 stycznia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W takim przypadku, stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art.120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianego postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie). Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W wyniku przeprowadzonej kontroli postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów i skontrolowaniu zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), która to w art. 18 przewiduje, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie, z uwagi na treść przepisu art. 18 u.p.e.a.: 1. Wierzyciel/organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego winien stosować się do ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., w tym do: 1) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 3) zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a., stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) zasady zaufania zapisanej w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4) zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. 2. Rozstrzygnięcia podejmowane przez wierzyciela i organ egzekucyjny powinny odpowiadać wymogom stawianym przepisami k.p.a. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. (stosownie do art. 126 k.p.a.) oraz przepisy szczególne, a postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest wadliwe (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 124). Zgodnie z brzmieniem art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie, na które przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie albo – stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z przewidzianym w art. 126 k.p.a. odesłaniem m.in. do art. 107 § 2-5 k.p.a., uzasadnienie postanowienia powinno spełniać takie same wymagania, jak uzasadnienie decyzji. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy postanowienia powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania postanowienia. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy wydawaniu postanowienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r., II SA/Gl 693/23). Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażonymi w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. zasadami: praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2021 r., II SA/Po 891/20). Stąd też wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r., II SA/Lu 675/23). Organ powinien poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., III SA/Wa 1914/06). Uzasadnienie postanowienia powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego postanowienie i motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że powyższemu zadaniu organ nie sprostał, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte brakiem, który uniemożliwia merytoryczna kontrolę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym organ przedstawił jedynie dotychczasowy przebieg zdarzeń, przywołał art. 34 § 2 i art. 124 u.p.e.a. oraz skonstatował, że (cyt.) "Ustosunkowując się do przywołanego ponownie przez pełnomocnika Zobowiązanej zarzutu braku wymagalności obowiązku (zapłaty należności), tut. Organ wskazuje, że zarzut ten został rozpatrzony postanowieniem z 21 listopada 2024 r., znak: FB-.3151.334.2024.JC/AZ, w ten sposób, że został w całości oddalony. Wierzyciel, po powtórnej analizie sprawy, nie znalazł przesłanek do zmiany stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 21 listopada 2024 r. i uznaniu złożonego zarzutu w całości". Przedstawiony powyżej sposób skonstruowania uzasadnienie skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem ani skarżąca, ani orzekający w sprawie Sąd nie są w stanie przesądzić o prawidłowości toku rozumowania Wojewody i motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Działanie organu jest zatem sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.) oraz stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. art. 126 k.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Podkreślić należy, że usprawiedliwieniem dla opisanego powyżej działania organu nie może być okoliczność, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie z 21 listopada 2024 r. zostały wydane przez ten sam organ (Wojewodę). Jak stanowi art. 34 § 2 i 3 u.p.e.a., wierzyciel wydaje postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.p.e.a., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Stosownie do art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. Zgodnie z powyższymi regulacjami do postanowień wydawanych przez wojewodę ma odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje. Rozpoznawanie zażalenia na postanowienie wojewody winno zatem polegać na ponownym kompleksowym badaniu sprawy, czego odzwierciedleniem powinna być treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej, zaskarżone postanowienie wymogu tego nie spełnia. Zauważenia także wymaga, że rozstrzygając w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z przepisami art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie, mieszczące się w katalogu przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., tj. winien wydać akt (odpowiednio: decyzję albo postanowienie), w którym: 1) utrzymuje w mocy zaskarżony akt albo 2) uchyla zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie w sprawie w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda nie przywołał żadnego z przepisów art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. i rozstrzygnął następująco (cyt.): "po rozpatrzeniu wniosku Pani Ż. S., reprezentowanej przez pełnomocnika adw. Pana A. T., złożonego 4 grudnia 2024 roku o ponowne rozpatrzenie zarzutu, oddalam zarzut". Jakkolwiek można uznać, że takie rozstrzygnięcie (w zestawieniu z uzasadnieniem) de facto oznacza, że organ utrzymał w mocy własne postanowienie z 21 listopada 2024 r., jednakże sposób jego sformułowania nie odpowiada przyjętemu w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co niewątpliwie stanowi o wadliwości tak podjętego aktu. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ocenie Sądu, odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów i złożonych wniosków jest przedwczesne. W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 ze zm.). Na koszty te, stanowiące łącznie kwotę 597 zł, składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przywoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.