I SA/Sz 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sz. na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół oddala skargę. Skarżąca - Zespół Szkół Prywatnych "[...]" w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest organem prowadzącym szkoły publiczne: Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] w [...], w tym oddział przedszkolny, Gimnazjum nr [... im. [...] w [...] i Prywatne Liceum Ogólnokształcące im. [...] w [...]. Burmistrz Gminy [...] z dnia zarządzeniem Nr 23/15 z dnia 19 stycznia 2015 roku wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i uchwały Nr XLIV/504/14 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2184 i 2804, zwanej dalej "uchwałą z dnia 29 kwietnia 2014 r.") oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. poz. 1977), ustalił między innymi w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości [...] zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości [...] zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości [...] zł. Wskazując, że ustalone w powyższym zarządzeniu przypadające na uczniów szkół podstawowych i gimnazjów kwoty są niższe od ustalonych w zarządzeniu z dnia 10 grudnia 2014 r. nr 321/14 odpowiednio o [...] i [...] zł i ten sposób naruszają interes strony powodując pogorszenie jej sytuacji, strona pismem z dnia 19 marca 2015 r. wezwała Burmistrza Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 2.04.2015 r. organ administracji publicznej poinformował, że w jego ocenie nie nastąpiło naruszenie prawa a jego realizacja. Organ wskazał, że: "nie ma kompetencji do obniżania lub podwyższania dotacji, a koszty Wzywającego nie mają i nie mogą mieć żadnego wpływu na wysokość dotacji". Zespół Szkół Prywatnych "[...]" w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zaskarżyła - Zarządzanie nr 23/2015 z dnia 19.01. 2015 r. Burmistrza Gminy [...] w części, to jest w zakresie § 5 pkt 1), § 5 pkt 3) i § 7 pkt 1), zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004, nr 256, poz. 2572 j.t. z późn. zm.) przez odmowę zastosowania przejawiającą się w ustaleniu w Zarządzeniu nr 321/2014 z dnia 10.12.2014 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym, wysokości dotacji niezgodnie z tymi regulacjami prawnymi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj. Zachodniopomorskiego 2014, poz. 2184 z późn. zm.) przez odmowę zastosowania przejawiającą się w ustaleniu w Zarządzeniu nr 23/2015 z dnia 19.01.2015 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym, wysokości dotacji niezgodnie z tymi regulacjami prawnymi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części to jest w zakresie § 5 pkt 1), § 5 pkt 3) i § 7 pkt 1) lub ewentualnie stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wynikające z zaskarżonego aktu obniżenia dotacji naruszają jej interes prawny i uprawnienia, gdyż dotychczas prowadzone przez nią szkoły były głównie finansowane z uzyskiwanych dotacji, wykorzystywanych na działalność oświatową prowadzonych szkół. W związku z tym obniżenie wysokości dotacji spowoduje, iż organ prowadzący szkoły nie będzie w stanie pokryć znacznej części kosztów związanych działaniem szkół, w konsekwencji działalność oświatowa będzie przynosiła wysokie straty, które postawią pod znakiem zapytania dalszą możliwość jej prowadzenia. Wskazując na regulacje zawarte w art. 80 ust. 2, art. 80 ust. 2b, art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz na treść § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, skarżąca uznała, że regulacje te prawne w kontekście wskazanych kosztów prowadzenia szkół publicznych, pozwalają na wyciągnięcie wniosku, iż kwestionowane Zarządzanie zostało wydane z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa i jako takie jest nieważne. Skarżąca zauważyła również, że Burmistrz Gminy [...], w swoim wystąpieniu nie wskazał w oparciu o co dokładnie ustalił dotację w określonej w Zarządzeniu nr 23/2015 wysokości. Burmistrz Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2.04.2015 r. oraz w piśmie z tego samego dnia przedstawiającym sposób wyliczenia dotacji odnośnie pełnosprawnych uczniów szkoły podstawowej, oddziału przedszkolnego i gimnazjum zlokalizowanych na terenie miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwana dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości przyjętej przez Burmistrza Gminy [...] w zarządzeniu z dnia 19 stycznia 2015 roku wysokości subwencji oświatowej dla szkół publicznych, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym na 2015 rok. Na wstępie jednak wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 poz. 595 ze zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W ocenie sądu, skarżąca spółka prowadząc szkoły publiczne dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym i będąc beneficjentem dotacji, których dotyczy zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy [...], posiada legitymację prawną do jej zaskarżenia, podnosząc, że uchwała ta narusza jej interes prawny, poprzez określenie dotacji w zbyt niskiej wysokości. Skarżąca także dopełniła formalnego warunku zaskarżenia zarządzenia, tj. wezwała we właściwym terminie organ do usunięcia tego naruszenia. Ocena zatem, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny skarżącej. Dokonując oceny przedmiotowego zarządzenia, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy ww. ustawy o systemie oświaty, w szczególności jej przepisy art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty przedszkola o jakich mowa w ust. 1, czyli prowadzone przez inne podmioty niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (...), w przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Stosownie zaś do treści art. 80 ust. 2b tej ustawy osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania -przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, (...). Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej do wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3, na ucznia, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W wydanej na podstawie powyższego przepisu Uchwale Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w § 3 pkt 10 uchwalono, że dla publicznej szkoły podstawowej publicznego gimnazjum, z zastrzeżeniem ust. 11, na każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju powadzonych przez Gminę, pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej dc wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3 ustawy, na ucznia, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w subwencji, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości kwoty przewidzianej na tego ucznia w subwencji. Stosownie zaś do § 3 pkt 11 powyższej uchwały, dla publicznej szkoły podstawowej, w której realizowane jest wychowanie przedszkolne w oddziałach przedszkolnych, przysługuje dotacja na każdego ucznia objętego tym wychowaniem w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w oddziałach przedszkolnych tego samego rodzaju prowadzonych przez Gminę pomniejszonym o opłaty za korzystania z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu Gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości kwoty przewidzianej na tego ucznia w subwencji. W § 3 pkt 12 uchwalono, że wysokość dotacji na 1 ucznia w danym roku kalendarzowym wylicza Burmistrz w oparciu o zatwierdzony budżet. Natomiast w § 12 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy [...]. Zauważyć zatem należy, że ww. uchwała Nr XLV/504/14 Rady Powiatu w § 3 pkt 10 i 11 określiła sposób ustalania wysokości dotacji (w sposób zgodny z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Wykonując powyższą uchwałę Burmistrz Gminy [...] w dniu 19 stycznia 2015 r. wydał zarządzenie Nr 23/2015, w którym ustalił między innymi w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości [...] zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości [...] zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2015 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości [...] zł. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, że stawki wynikające z zaskarżonego zarządzenia na jednego ucznia szkoły podstawowej i na jednego ucznia gimnazjum są stawkami niższymi od stawek wynikających z obowiązującego wcześniej zarządzenia Burmistrza z dnia 10 grudnia 2014 r. Nr 321/2014. Zdaniem organu nie ma przeszkód do ustalenia stawek w niższej od uprzednio określonej wysokości, gdyż koszty prowadzącego szkołę nie mają wpływu na wysokość dotacji. Natomiast zdaniem skarżącej zmiana taka z punktu widzenia prowadzonej przez nią gospodarki finansowej ma istotne znaczenie. Wskazać należy, że stosownie do cytowanych powyżej przepisów to na organie wykonawczym spoczywa obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, a jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Jednocześnie jednak organ jest związany obowiązywaniem przedstawionych powyżej regulacji prawnych. W rozpoznawanej sprawie, organ wykonawczy powiatu ustalił w styczniu 2015 roku wysokość przypadającej stawki dotacji na 2015 r. Zatem stawka ustalona przez organ w styczniu 2015 roku mogła stanowić podstawę do planowania działalności szkół prowadzonych przez skarżącą w 2015 roku. W ocenie sądu nie można pozbawić organu co do zasady możliwości ustalenia stawki dotacji w wysokości niższej aniżeli została ustalona wcześniej, bowiem z cytowanego powyżej art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wprost wynika, że przy ustalaniu wysokości dotacji brane są pod uwagę wartości obiektywne takie jakie jak: wydatki bieżące w szkołach podstawowych i gimnazjach zlokalizowanych na terenie miasta prowadzonych przez gminę, kwota dotacji przewidziana do wykorzystania, o której mowa w art. 22e ust. 3 ustawy o systemie oświaty czy liczba uczniów. W przypadku przedszkoli znaczenie ma także wysokość ponoszonych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie. Ponadto podstawą do ustalenia subwencji na rok 2015 jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że zastosowanie obniżenia stawki w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej nie powinno następować w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej spawie, bowiem wysokość dotacji na 2015 rok została przez Burmistrza ustalona w styczniu 2015 roku, zatem bez zbędnej zwłoki. Takie działanie organu zapobiega ewentualnemu wypłacaniu z budżetu Powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co z kolei mogłoby wpływać na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Wobec powyższego sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 80 ust. 2, ust. 2b i 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 3 § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Zauważyć także należy, że skarżąca nie wskazała w istocie na czym naruszenie przez organ wykonawczy Rady Powiatu powyższych przepisów miałoby polegać akcentując okoliczność ustalenia dotacji dla dwóch rodzajów prowadzonych przez nią szkół w wysokości niższej aniżeli ustalona była wcześniej. Jak już jednak wskazano brak jest podstaw do przyjęcia za zasadne stanowiska o braku możliwości ustalenia stawek dotacji w wysokości niższej aniżeli wcześniej była ustalona. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.