I SA/Sz 672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Przelewice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 maja 2012 r. nr NK-4.4131.195.2012.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XV/120/2012 Rady Gminy Przelewice z dnia 24 kwietnia 2012 r. o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Przelewice na okres od 07 czerwca 2012 r. do dnia 06 czerwca 2013 r. oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez Gminę Przelewice rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2012 r. Nr NK-4.4131.195.2012.BB Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały Nr XV/120/2012 Rady Gminy P. z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze Gminy P. na okres od 7 czerwca 2012 r. do 6 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podjętego na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że 24 kwietnia 2012 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze Gminy P. przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "Wodociągi Zachodniopomorskie" Spółkę z o.o. z siedzibą w Goleniowie. Organ nadzoru wskazał także, że w uzasadnieniu uchwały Rada Gminy P. stwierdziła, że na podstawie weryfikacji wniosku taryfowego dokonanej przez Wójta Gminy Przelewice w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej zwanej: "u.z.w.z.o.s.", stwierdzono, że wniosek o zatwierdzenie taryf podpisany został przez osoby nieuprawnione do reprezentowania spółki, a także, że do wniosku nie dołączono sprawozdania finansowego spółki za rok obrotowy, czym naruszono przepis § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). W kwestii niewłaściwej reprezentacji spółki, Wójt Gminy P. zauważył, że na wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z dnia 27 marca 2012 r. widnieją podpisy dwóch prokurentów, co jest niezgodne z zasadami reprezentacji wskazanymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, z którego wynika, że spółkę reprezentuje jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Ponadto, zwrócono uwagę, że upoważnienie Nr 19/2012 wystawione przez członka zarządu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego – A.K., upoważniające B. B. (prokurent) do podpisywania w jego imieniu, podczas jego nieobecności w dniach 26-30 marca 2012 r., wniosków o zatwierdzanie taryf za wodę i ścieki, zawiera błędy obowiązywania, gdyż w treści jest zapis: "od dnia 23 kwietnia 2012 r.". Dalej, Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że uchwała narusza prawo w sposób skutkujący stwierdzeniem jej nieważności, gdyż wskazane w jej uzasadnieniu okoliczności dotyczące formalnych aspektów wniosku taryfowego, a także ocena kosztów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie mogły stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru nie podzielił oceny prawnej udzielonego przez członka zarządu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego upoważnienia. Stwierdził, że jest ono ważne i skuteczne prawnie, uznając, że wskazywany przez Wójta Gminy P. błąd w określeniu daty: "23 kwietnia 2012 r.", jako daty udzielenia upoważnienia, stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Organ nadzoru wskazał, że z treści upoważnienia bezspornie wynika, iż członek zarządu – A. K. udzielił upoważnienia w dniu 23 marca 2012 r. B. B. do dokonywania w dniach 26-30 marca 2012 r. czynności związanych, między innymi z podpisywaniem wniosków o zatwierdzenie taryf. Organ zauważył, że data upoważnienia jest zbieżna z okresem obowiązywania upoważnienia (marzec 2012 r.), co zdaniem organu, pozwala uznać za prawidłową reprezentację tego podmiotu zgodnie z zapisami widniejącymi w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto, organ nadzoru nie stwierdził naruszenia przepisu § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Według organu, brak załącznika do wniosku w postaci ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy nie mogło stanowić podstawy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf za wodę. Wskazano, że organ gminy, dokonując weryfikacji taryf za wodę, nie zwrócił się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o uzupełnienie braków formalnych wniosku w tym zakresie, chociaż uruchomił tryb tych uzupełnień w odniesieniu do dokumentów określających sposób reprezentacji spółki. Organ ten wskazał także, że stosownie do brzmienia art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s., rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami i stwierdził, iż Rada Gminy Przelewice odmawiając zatwierdzania taryf nie wskazała naruszenia prawa przy sporządzaniu taryf, poprzestając jedynie na wskazaniu, że do uzasadnienia wniosku taryfowego nie dołączono wymaganego przepisami rozporządzenia dokumentu - ostatniego sprawozdania finansowego. Organ nadzoru zwrócił również uwagę na okoliczność, że z treści pisemnego wystąpienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z dnia 25 maja 2012 r. wynika, iż do uzasadnienia wniosku taryfowego dołączone zostało sprawozdanie finansowe za rok 2010, tj. ostatnie zatwierdzone na dzień złożenia wniosku taryfowego, zgodnie z wymogiem przepisu § 19 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. Dalej, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ nadzoru stwierdził, że pomimo zawartego w treści uchwały twierdzenia Rady Gminy o rażącym zawyżeniu kosztów związanych ze świadczeniem usług w stosunku do rzeczywistości, Rada nie przeprowadziła weryfikacji tych kosztów na podstawie zgromadzonych dokumentów. Wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne składając wniosek o zatwierdzenie taryf wyjaśniło, iż stawki cen i opłat dla Gminy Przelewice zostały opracowane na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, przy uwzględnieniu kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wynikających z określonej ilości odbiorców, sprzedaży wody i ścieków oraz realizowanych prac modernizacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina P., wnosząc o jego uchylenie, podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie procedury składania wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, poprzez niedołączenie ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy do wniosku, nie skutkuje uznaniem, iż taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W uzasadnieniu skargi, skarżąca stanęła na stanowisku, że wszystkie określone w art. 24 u.z.w.z.o.s elementy procedury składania wniosku winny być zachowane, zaś niezachowanie któregokolwiek z nich skutkuje uznaniem, iż przedłożone taryfy nie są zgodne z prawem, a wniosek złożony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Według skarżącej, brak złożonego sprawozdania uniemożliwia zachowanie elementu, o którym mowa jest w art. 24 ust. 4 u.z.w.z.o.s, tj. uniemożliwia Wójtowi Gminy wykonanie obowiązku polegającego na weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, a ustawodawca nie przewiduje, że brak formalny polegający na niezałączeniu obligatoryjnego załącznika jest bez znaczenia dla zachowania procedury w zakresie składania wniosku. Ponadto, wskazano że brak jest przepisów, które przewidywałyby uzupełnienie braków formalnych wniosku złożonego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tego rodzaju element procedury nie został przewidziany w art. 24 u.z.w.z.o.s, ani też w innej jednostce redakcyjnej u.z.w.z.o.s. Zatem, z uwagi na niezachowanie procedury określonej w art. 24 u.z.w.z.o.s, tj. niedołączenia do wniosku ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy, nie istniała możliwość weryfikacji sporządzenia taryf zgodnie z przepisami. Na potwierdzenie stanowiska, że uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf winna być podjęta w sytuacji, gdy taryfy są niezgodne z przepisami oraz w razie niedochowania procedury przewidzianej w art. 24 u.z.w.z.o.s przywołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 1002/10. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny, czy Rada Gminy P. była uprawniona do odmowy zatwierdzenia taryf za wodę i odprowadzenie ścieków przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s., wobec stwierdzenia braków formalnych wniosku, tj. braku załącznika w postaci sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy, o którym mowa jest w § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, oraz z powodu niedochowania zasad reprezentacji w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym określonych w KRS przy podpisywaniu wniosku o zatwierdzenie taryf. Według organu nadzoru, w sprawie nie wystąpiły braki i nieprawidłowości w reprezentacji, a brak załącznika w postaci sprawozdania finansowego był brakiem usuwalnym w toku weryfikacji wniosku przez Wójta Gminy P. Na wstępie należy wskazać, że procedura zatwierdzania taryf uregulowana została w przepisach wyżej powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z przepisu art. 24 u.z.w.z.o.s wynika, że procedura ta obejmuje cztery etapy postępowania: 1) określenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie; 2) sprawdzenie przez organ wykonawczy gminy, czy projekt taryf został opracowany zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych; 3) zatwierdzenie projektu taryf przez radę gminy; 4) ogłoszenie taryf. Szczegóły projektu taryf, zasady z tym związane oraz tryb składania wniosków o zatwierdzanie, które obowiązują każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, określa ww. rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Z przepisów tego rozporządzenia wynika m.in., że do wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się taryfę oraz jej uzasadnienie i zestaw dokumentacji, w tym ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy (§ 19 ust. 3 pkt 1). Złożenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf wszczyna właściwą procedurę zatwierdzania taryf, w której uczestniczą dwa organy gminy, tj. organ wykonawczy oraz rada gminy. Kompetencje wymienionych organów w postępowaniu dotyczącym zatwierdzania taryf zostały precyzyjnie określone w art. 24 u.z.w.z.o.s. Celem tego postępowania jest kontrola proponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 u.z.w.z.o.s., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Następnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawdza, czy taryfy i plan rozwoju oraz modernizacji zostały opracowane zgodnie z przepisami u.z.w.z.o.s i weryfikuje koszty, o których mowa jest w art. 20 ust. 4 pkt 1 (koszty świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków), pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Natomiast, stosownie do art. 24 ust. 5, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa jest w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powyższych regulacji wynika, że przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z projektem taryf w pierwszej kolejności, zanim trafi do rady gminy, podlega wstępnemu badaniu pod kątem legalności przez organ wykonawczy. Użyty przez ustawodawcę w art. 24 ust. 4 u.z.w.z.o.s zwrot: "sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia" nie jest precyzyjny, należy jednak przyjąć, że na podstawie tego przepisu, kontrola projektu taryf przez organ wykonawczy gminy odbywa się dwuetapowo. Weryfikacja ta obejmuje zarówno badanie projektu taryf jak i wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji pod względem formalnym, a w dalszej kolejności następuje właściwa weryfikacja kosztów świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia, przy której konieczna jest pełna dokumentacja, która powinna zostać złożona z wnioskiem. Nie sposób odmówić racji skarżącej, że nie jest możliwe wykonanie przez organ wykonawczy gminy obowiązku weryfikacji taryf i planu pod kątem kosztów świadczenia usług bez sprawozdania finansowego, bowiem dokument ten jak i pozostałe wymienione w przepisie § 19 rozporządzenia ma znaczenie dla zachowania procedury. Według sądu, brak jest jednak podstaw do przyjęcia twierdzenia, że w takiej sytuacji automatycznie niejako zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę zatwierdzenia taryf i, że uprawnione jest zastosowanie przez radę gminy przepisu art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s. Postępowanie o zatwierdzenie taryf nie jest prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie kończy się wydaniem postanowienia, czy też decyzji przez organ wykonawczy gminy. Nie ulga jednak wątpliwości, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek usunięcia wszelkich uchybień formalnych wniosku oraz sprawdzenia prawidłowości sporządzenia samych taryf. Według składu orzekającego w sprawie, jeżeli organ dokonujący badania wniosku w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wniosek jest dotknięty takimi wadami, jak nieprawidłowości formalne lub brakami w dokumentacji, to powinien wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o uzupełnienie braków, poprawienie oczywistych błędów i wyjaśnienie wątpliwości, gdy takowe istnieją. Wprawdzie tryb takiego postępowania nie jest uregulowany wprost żadnymi przepisami ustawy, to jednak należy zauważyć, że nie da się osiągnąć celów tego postępowania bez współdziałania organu wykonawczego gminy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W celu wyjaśnienia zatem wszelkich niejasności i dokonania ewentualnej weryfikacji oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, jak słusznie zauważył to organ nadzoru, organ wykonawczy powinien zwrócić się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnym jako uczestnika tego postępowania o wyjaśnienia, uzupełniania i usunięcie braków, zwłaszcza, że - jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia - w zakresie braków reprezentacji tak właśnie uczynił. Sąd uznał zatem, że okoliczność braku załącznika nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf, gdyż nie mieści się w pojęciu niezgodności z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s. W tym przepisie chodzi bowiem tylko o wady samych taryf, sposobu ich opracowania, a więc nieprawidłowości stwierdzone przez organ gminy w wyniku analizy pełnej dokumentacji wniosku, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do kompletności wniosku i załączonej dokumentacji. Według sądu, nieuprawniony zatem jest zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez organ nadzoru, skoro nie odbiega ona od wykładni przyjętej przez sąd. Tym samym, za wadliwe należało uznać zaprezentowane w skardze jego rozumienie, że brak sprawozdania stanowi naruszenie prawa przy sporządzaniu taryf i, w konsekwencji, niezachowanie procedury określonej w art. 24 u.z.w.z.o.s. Nie budzi wątpliwości bowiem, że brak załącznika, to brak formalny, który powinien zostać usunięty przed skierowaniem wniosku przez organ wykonawczy do rady gminy. Organ nadzoru trafnie także stwierdził, że Rada Gminy P. w uchwale odmawiającej zatwierdzenia taryf w ogóle nie przeprowadziła kontroli proponowanych w taryfach kosztów świadczenia usług, a twierdzenie o zawyżeniu tych kosztów nie zostało oparte na jakiejkolwiek analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd zgodził się także z oceną zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wniosek o zatwierdzenie taryf został podpisany przez uprawnione osoby i zgodnie z zasadami reprezentacji określonymi w KRS. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Według sądu, Wojewoda Zachodniopomorski w toku nadzoru przywołanych przepisów nie naruszył. Organ ten bowiem wskazał w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 24 ust. 5 u.z.w.z.o.s. Zatem, procedura zastosowana w sprawie przez organ nadzoru była zgodna z prawem. Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 1002/10, należy wskazać, że wyrok ten nie może zostać przeniesiony na grunt tej sprawy, gdyż w tamtej sprawie organ nadzoru stwierdził, iż taryfa została przyjęta z naruszeniem prawa z tej przyczyny, że w sposób procentowy różnicowała odbiorców z tej samej grupy taryfowej, a zatem to taryfa była wadliwa, a nie procedura jej przyjęcia. W tej sytuacji, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z powyższych względów, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270).