I SA/Sz 689/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na czynność S. S. z dnia 16 września 2024 r. nr BOI.1431.65.2024.AP w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I uchyla zaskarżoną [...], II zasądza od Starosty na rzecz M. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] września 2024 r. M. Ż. (dalej: "strona", "skarżący") złożył osobiście w biurze podawczym Starostwa Powiatowego w S. wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej: "Całość materiałów [...] z dnia [...] dotyczących Decyzji [...] zatwierdzających projekt zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budowy skateparku przy ul. [...] w B. na terenie działki [...],[...] w obrębie [...]...", wnosząc jednocześnie o przekazanie tych danych w formie plików komputerowych na nośniku danych DVD-ROM, ewentualnie, jeżeli możliwości techniczne Starostwa Powiatowego w S. uniemożliwiają wykonania tego w ww. formie, wykonania kserokopii całości materiałów z adnotacją za zgodność z oryginałem. [...] września 2024 r. stronie doręczono, listem poleconym, pismo (znak [...] z [...] września 2024 r.), w którym zawarto informację, że w sprawie wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej w postaci opłaty skarbowej w wysokości [...] zł (czterystu osiemdziesięciu) złotych. Równocześnie, w ślad za pismem z [...] września 2024 r., stronie przesłano dokumenty, o które wnioskowała. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że zostało wystosowane wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej. [...] września 2024 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło pismo strony z żądaniem wskazania podstawy prawnej, zgodnie z którą zobowiązany jest ponieść koszty, do uiszczenia których został wezwany. Następnie, [...] października 2024 r. skarżący wniósł do Starosty S. w S. (dalej też: "organ") skargę na akt wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej wraz z potwierdzeniem uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa, naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, w skrócie: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej oraz naruszenie art 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie aktu wyznaczającego opłatę i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej, w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", itp., co wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa nie ma znaczenia. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa. 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza powyższych elementów wskazuje, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani też postanowieniem oraz zostało skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji, nazywając je "prawem do informacji publicznej". Zdaniem składu orzekającego, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego uznać należy, że skarga na pismo - wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu przytoczyć należy treść art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2). Z treści cytowanego przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. A zatem, ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie o wysokości kosztów ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił więc wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wspomnianego wyżej zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uchybił obowiązkom nałożonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, albowiem przed jej udostępnieniem, nie powiadomił go o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Również nie pouczył skarżącego, że po upływie 14 dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Skarżący został poinformowany o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji niemalże z momentem jej otrzymania, zatem nie miał możliwości skorzystania z uprawnień w zakresie modyfikacji wniosku, bądź jego cofnięcia, wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. A podkreślić należy, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej wniesiono o przekazanie żądanych danych w formie plików komputerowych na nośniku danych DVD-ROM, ewentualnie, jeżeli możliwości techniczne Starostwa Powiatowego w S. uniemożliwiają wykonania tego w ww. formie, wykonania kserokopii całości materiałów z adnotacją za zgodność z oryginałem. Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika więc, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie określonych we wniosku. Od zasady tej można zaś jedynie odstąpić w przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia nie dysponuje właściwymi środkami technicznymi. Organ przede wszystkim winien więc wykazać, że środki techniczne którymi dysponuje uniemożliwiają mu udostępnienie dla wnioskodawcy żądanych przez niego informacji (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Również w tym zakresie organ dopuścił się uchybienia. Skoro z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że skarżący domagał się udostępnienia jej poprzez przesłanie pocztą elektroniczną, a dopiero w przypadku braku środków technicznych przesłanie pocztą, organ żądaną informację winien udostępnić w formie żądanej przez skarżącego. Fakt wskazania możliwości przesłania drogą pocztową, a nie elektroniczną nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Dopiero brak możliwości technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powoduje, że organ może udostępnić informację w innej formie. W swoim wniosku skarżący zacytował więc prawie dosłownie brzmienie ww. reguklacji. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika dlaczego udzielenie żądanej informacji nie mogło nastąpić w formie wskazanej przez skarżącego (poprzez "przekazanie tych danych w formie plików komputerowych na nośniku danych DVD-ROM"), a jedynie w jej alternatywnej formie ("jeżeli możliwości techniczne Starostwa Powiatowego w S. uniemożliwiają wykonania tego w ww. formie, wykonania kserokopii całości materiałów z adnotacją za zgodność z oryginałem"). Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości ustalonej opłaty wskazać należy, że zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 ustawy i, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. II SA/Kr 1108/2005, podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenia za usługę". Stosownie do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Zatem koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu. Ponadto, kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 583/04 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl oraz M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 176). Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i w odniesieniu do każdej sprawy winny być indywidulanie, szczegółowo uzasadnione. Takie uregulowanie kwestii naliczania opłat wyklucza opracowanie jakiegokolwiek sztywnego cennika lub ustanowienie stawek ryczałtowych za udostępnienie informacji publicznej na wniosek, które to działanie, jako nieznajdujące podstawy w przepisach prawa, byłoby naruszeniem ustawy. Podkreślić też należy, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie organ określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej ograniczył się jedynie do określenia kwoty opłaty nie wskazując przy tym, w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione. Mając na względzie powyższe uwagi wskazujące na uchybienia i naruszenia prawa, których dopuścił się organ wydając wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów z adnotacją za zgodność z oryginałem, skargę należało uwzględnić. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ, ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej, winien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko.