I SA/Sz 722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [ ...] Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o sys-temie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił M K umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowot-ne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę, umorzenia których to należności domagała się ona w piśmie z dnia [...] r. (data wpływu). Uzasadniając swoje negatywne stanowisko w kwestii istnienia podstaw do umorzenia tych należności organ rentowy wskazał przede wszystkim na regulacje prawne przewidujące możliwość umorzenia zaległych składek i odsetek, a następnie stwierdził w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż w rozpatrywanym przy-padku nie zachodzą przede wszystkim okoliczności wskazujące na całkowitą nieściągalność, gdyż dłużniczka uzyskuje przychody z wynagrodzenia za pracę, jest właścicielem nieruchomości (lokalu mieszkalnego) mogącej stanowić zabezpieczenie zaległych należności, a ponadto dochody z renty uzyskuje jej małżonek. W ocenie tego organu warunki majątkowe dłużniczki pozwalają na spłacanie zaległych należ-ności w ramach układu ratalnego mogącego być przyjętym na jej odpowiedni wnio-sek. Po rozpatrzeniu złożonego przez dłużniczkę wniosku o ponowne rozpatrzenie jej żądania o umorzenie zaległych składek i odsetek, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [..] r. decyzję, w której z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] r. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w pierwszej decyzji organ rentowy ponownie wskazał na to, że przedstawione we wniosku okoliczności nie upoważniają do przyjęcia, iż zachodzi całkowita nieściągalność zaległych należności, a nadto podkreślił, iż decyzja w przedmiocie ewentualnego umorzenia tych należności ma charakter uznaniowy, dotyczy wyjątkowych sytuacji mieszczących się w granicach przesłanek ustawowych. Powyższa decyzja ostateczna została przez M K zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się, jak to wynika z treści jej pisma, uchylenia zaskarżonej decyzji i spowodowania uwzględ-nienia jej żądania w zakresie dotyczącym umorzenia zaległych należności i odsetek, skarżąca wprawdzie nie wskazuje wprost przepisów prawa, które zaskarżoną de-cyzją zostały naruszone, jednakże z treści skargi wynika, iż kwestionuje ona doko-nane przez organ rentowy ustalenia co do braku przesłanek uzasadniających zasto-sowanie wobec niej żądanej ulgi, podkreślając przy tym istotną okoliczność, jaką jest trwająca od lat choroba jej małżonka i związana z tym konieczność ponoszenia istotnych wydatków przy jednoczesnym braku możliwości z jego strony uzyskiwania dochodów odpowiednich do potrzeb. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecz-nych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga okazała się uzasadnioną, zachodzą bowiem podstawy do stwierdze-nia, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dającym podstawę do jego wznowienia. Jak wynika z przepisu art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest pos-tępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania lub wniosku o ponowne rozptrzenie sprawy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wnie-sionego odwołania - przez organ odwoławczy. Stosownie do przepisów art. 127 K.p.a., jest zasadą, że od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie tylko do jednej instancji (§ 1), zaś właściwym do jego rozpa-trzenia jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Odwołanie takie nie przysługuje jednak od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze), jednakże strona niezadowolona z takiej decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) od decyzji Zakładu Ubez-pieczeń Społecznych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubez-pieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, jak ma to miejsce w przypadku decyzji podejmowanych w zakresie innych indywidualnych spraw określonych w art. 83 ust. 1 tej ustawy, a więc np. w sprawie ustalania uprawnień do świadczeń z ubez-pieczeń społecznych czy ustalenia wymiaru tych świadczeń, przysługuje natomiast zainteresowanemu "prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy", które to rozpatrzenie następuje na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postę-powania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania "przepisów dotyczących odwołań od decyzji", jakie określone zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego, ozna-cza wprawdzie, że postępowanie "w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w tym zna-czeniu, że sprawa ta zostaje rozpatrywana i rozstrzygana dwukrotnie przez dwa organy różnego stopnia, jak ma to miejsce w przypadku wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.,a., to nie mniej ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, a więc przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przypadku sprawy o umorzenie należności z tytułu składek (podobnie przez ministra czy samorządowe kolegium odwoławcze - w innych sprawach), nie oznacza jednak, że od udziału w tym ponownym rozpatrzeniu sprawy nie są wyłączeni pra-cownicy tego organu, którzy w sprawie tej brali udział w wydaniu decyzji, od której złożony został środek zaskarżenia w postaci wniosku o jej ponowne rozpatrzenie. Jak wynika z przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej, a takim organem jest niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Spo-łecznych, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję, że osoba uczestnicząca w wydaniu tej decyzji nie będzie następnie brała udziału w postepo-waniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma zatem charakter obiektywny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewen-tualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Koniecznym jest w tym miejscu odwołać się do wydanego w dniu 15 grudnia 2008 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (P. 57/07 - publ. w systemie inform. LEX nr 26/2009), w którym zakwestionował on konstytucyjność przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim nie wyłącza on członka samorządowego kolegium odwoławczego z udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek orzeczenie to odnosi się do członka organu kolegialnego, a nie do jego pracownika, to jednakże z jego uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, że analogicznie oceniać należy wszyst-kie przypadki, w których dochodzi do zróżnicowania gwarancji bezstronności i obiektywizmu w rozstrzygnięciach organu administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawanych spraw, niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu wywoła-nym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwot-nej. Jak to wynika bowiem z treści dokumentu procesowego zatytułowanego "wnio-sek płatnika o umorzenie należności", sporządzonego w Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S S wydana przez Prezesa Zakładu decyzja z dnia [...] a więc decyzja wydana na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzedzona została czynnościami zmierzającymi do weryfikacji decyzji pierwotnej z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności składkowych, w których to czynnościach brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej, tj. uczestniczyły, jako członkowie powołanej w tym celu komisji, w ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności. Będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25.08.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o pos-tępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie w granicach danej sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jednak związany zarzutami i wnios-kami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz obowiązany jest z urzędu badać, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jakkolwiek nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, o ile nie stwierdzi naruszenia prawa skutkującego stwier-dzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stwierdzając zatem, niezależnie od treści samej skargi, że zaskarżona de-cyzja wydana została z udziałem pracowników wydającego ją organu, którzy podle-gali wyłączeniu od tego udziału na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) oraz nie wdając się w związku z tym w ocenę zarzutów samej skargi jako przedwczesną, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących wcześniej udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej.