I SA/Sz 747/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w G. ) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2021 r., znak: [...], którą odmówiono A. B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 31zq ust. 3, 4 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. - dalej "ustawa COVID"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z 23 czerwca 2020 r. Zakład wyraził zgodę na zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. w wysokości [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych 15 czerwca 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień. 14 grudnia 2020 r. wpłynął do Zakładu wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania składek na maj 2020 r. w wysokości [...] zł. [...] maja 2021 r. Zakład wydał decyzję odmawiającą zwolnienia w żądanym zakresie. Organ stwierdził, że dokumenty korygujące (z wykazaną łączną kwotą należnych składek w wysokości [...] zł) zaksięgowane zostały na koncie płatnika 25 czerwca 2020 r., czyli już po przyznaniu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład stwierdził, że wniosek o zwolnienie wpłynął 1 kwietnia 2020 r., pismem z 23 czerwca 2020 r. zwolniono Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na maj 2020 r. zgodnie z deklaracją z 15 czerwca 2020 r. W związku z powyższym należało utrzymać w mocy decyzję z [...] maja 2020 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Zakładu z [...] lipca 2021 r., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID przez nieuwzględnienie określonego w przepisie terminu na złożenie deklaracji rozliczeniowych należnych za maj 2020 r. przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i skrócenie terminu wynikającego z art. 31zq ustawy COVID z 30 czerwca 2020 r. do 19 czerwca 2020 r. oraz działanie na podstawie własnego, wewnętrznego systemu zamiast na podstawie przepisów prawa oraz art. 12 K.p.a. przez wydanie formalnej decyzji w przedmiotowej sprawie po upływie ponad rocznego okresu, przez ich naruszenie, co również miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu w przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) P.p.s.a.) lub naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym skarga jest uzasadniona. U podstaw wydania zaskarżonej decyzji leży ustalenie Zakładu, że Skarżący dokonał korekty dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. 25 czerwca 2020 r., a zatem po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie z opłacania składek, które nastąpiło pismem z 23 czerwca 2020 r. w oparciu o deklarację z 15 czerwca 2020 r. Wypada dodatkowo wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zakładu z 28 grudnia 2020 r. wynika, że kwoty składek do umorzenia są ustalone na podstawie stanu rozliczeń, który jest na koncie płatnika na ostatni zamknięty dzień sprawozdawczy przed dniem tworzenia noty (jest to dzień rozpatrzenia wniosku). W przypadku not utworzonych 20 czerwca 2020 r. kwoty zwolnienia za miesiąc maj zostały ustalone na podstawie dokumentów zaksięgowanych do 19 czerwca 2020 r. włącznie. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-10, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. W myśl zaś art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy COVID-19 wprost wynika, że przede wszystkim płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5). Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miała jedna z kluczowych zasad prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej przewidziana w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalności). Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej kategoryczny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a więc organy nie mają innego wyboru jak właśnie prowadzić postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zasada ta wywodzi się z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W kontekście tej zasady Sąd stwierdza, że prawo do zwolnienia powinno być w pełni respektowane przez organ w sytuacji, gdy organ stwierdzi wystąpienie ustawowych przesłanek niezbędnych do zwolnienia. Zatem, w przypadku gdy ZUS dysponował dokumentacją rozliczeniową, w tym korektami deklaracji, złożonymi na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która umożliwiła wyliczenie podstawy wymiaru składek za dany okres (tutaj: maj 2020 r.) a poza tym spełniony został warunek, wynikający z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przesłano tę dokumentację przed 30 czerwca 2020 r. (chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania), to Organ nie miał podstaw odmówić płatnikowi składek zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. w pełnej wysokości. Sąd nie podziela takiej zawężającej interpretacji art. 31zq ust. 4 ustawy COVID, która nie uwzględnia złożonej przez płatnika składek korekty deklaracji za maj 2020 r. jedynie z powodu uprzedniego wygenerowania not księgowych, o której to okoliczności nie ma nawet wzmianki w zaskarżonej decyzji ZUS z [...] lipca 2021 r. Poza tym z akt sprawy wynika, że pismo Zakładu z 23 czerwca 2020 r. informujące o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek w kwocie [...]zł Skarżący odebrał dopiero 8 lipca 2020 r., a więc już po przesłaniu korekty deklaracji za maj 2020 r. Jeżeli kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji, która nie jest podważana przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego. Stanowisko takie jest zresztą prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2021 r. I SA/Sz 363/21 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 31zq ust. 4 ustawy COVID mógłby natomiast stać na przeszkodzie w zwolnieniu ze składek, które staną się dopiero należne w drodze decyzji właściwego organu. Podkreślić ponownie należy, że do postępowania prowadzonego przez ZUS z mocy art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19, art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy K.p.a., a kluczowe zasady prowadzenia postępowania nakazują organom administracji publicznej stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), przy czym powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami (art. 12 § 1 K.p.a.), co jednak nie oznacza, że masowa skala wniosków o zwolnienie z opłacania składek uprawnia organ do podejmowania działań poza prawem. W ocenie Sądu, działanie Organu stoi w sprzeczności z tymi zasadami, a to z powodu braku uwzględnienia korekty deklaracji za maj 2020 r. złożonej przed dniem 30 czerwca 2020 r. (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19), co było podstawą uchylenia decyzji. Nadto, podkreślić należy, że ustawodawca wymaga w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.", by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei przepis art. 107 § 3 K.p.a. wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, jasne wyartykułowanie procesu decyzyjnego w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z kluczowych gwarancji realizacji zasady przekonywania przewidzianej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie posiada uprawnień (nie zastępuje organu) do wskazywania za organ motywów uzasadnienia podjętej decyzji. Właściwie sporządzone uzasadnienie wymaga zatem logicznego i spójnego przedstawienia przez organ stanowiska, z którego jednoznacznie wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz "suchych" faktów i norm prawnych. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia ma przekonać adresata decyzji o rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, a w dalszej kolejności ma umożliwić pogłębioną kontrolę sądu i ocenę rozumowania organu. Według Sądu, obie decyzje Zakładu wydane rozpoznawanej sprawie wykazują w powyższym zakresie istotne braki. W decyzji z [...] maja 2021 r. Zakład stwierdził, że zgodnie art. 31zp ustawy COVID (!) kwota zwolnienia ustalana jest według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych na wyższą bądź niższą kwotę. Trudno w uzasadnieniu decyzji szukać wyjaśnienia takiego stanowiska, które zresztą nie ma oparcia w przywołanym art. 31zp ustawy COVID. Ponadto, Organ zdawkowo wspomina o zaksięgowaniu not 20 czerwca 2020 r. W decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. Zakład w istocie w ogóle nie odnosi się do stanowiska Skarżącego o konieczności uwzględnienia korekty z dnia 25 czerwca 2020 r. Z pisma z dnia 28 grudnia 2020 r. można z kolei dowiedzieć się tylko, że kwoty składek do umorzenia są ustalone na podstawie stanu rozliczeń, który jest na koncie płatnika na ostatni zamknięty dzień sprawozdawczy przed dniem tworzenia noty (jest to dzień rozpatrzenia wniosku). W przypadku not utworzonych 20 czerwca 2020 r., kwoty zwolnienia za miesiąc maj zostały ustalone na podstawie dokumentów zaksięgowanych do dnia 19 czerwca 2020 r. włącznie. Zdaniem Sądu, z naruszeniem prawa mamy do czynienia także wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lapidarnym uzasadnieniem, co miało miejsce w sprawie. Takie uzasadnienie nie zawiera ani dostatecznej podstawy faktycznej, ani niezbędnej wykładni przepisów prawa, stanowiących podstawę podjętego na niekorzyść strony rozstrzygnięcia wniosku, ani też analizy koniecznej w procesie subsumpcji (kwalifikacji prawnej), czyli przyporządkowania stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa materialnego. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że w sprawie nie jest możliwe uwzględnienie korekty deklaracji z 25 czerwca 2020 r. i wadliwie zastosował art. 31zq ust. 3 i 4 ustawy COVID. Z powyższych względów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obydwóch instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., Zakład, będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. - weźmie pod uwagę przedstawioną sądową ocenę prawną sprawy, w szczególności uwzględni wykładnię art. 31zq ust. 4 ustawy COVID, który nie stanowi przeszkody w załatwieniu wniosku w oparciu o korektę deklaracji nadesłaną przed 30 czerwca 2020 r. (art. 31zq ust. 3 ustawy). Organ zgromadzi i wyczerpująco rozpatrzy materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania wniosku Skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., czemu da wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu, które jeżeli będzie niekorzystne dla strony, spełniać powinno wymogi przewidziane w art. 107 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, Skarżący był bowiem zwolniony z obowiązku ich uiszczenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. i nie był zastępowany przez zawodowego pełnomocnika. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 08 października 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), o czym poinformowano strony, wskazując na możliwość przedłożenia dodatkowego stanowiska w sprawie.