I SA/Sz 780/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I Sz na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na 2010 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania Ka Wa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu z dnia [..] r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 17 maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek Ka Wa o przyznanie płatności na rok 2010. We wniosku ww. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o pow. 3,68 ha (JPO), do uzupełniającej płatności podstawowej 2,89 ha (UPO), do uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych 0,49 ha. W dniu 15 września 2010 r. w gospodarstwie rolnym Ka Wa przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, w trakcie której stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych A i C/C1 jest mniejsza od zadeklarowanych przez producenta rolnego. Wobec powyższego, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania Kowi Wa przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Uzasadniając odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej, organ I instancji wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 3,68 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu 3,03 ha. Wyjaśniono, iż ustaleń dokonano w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U WE L 30 z 31.01.2009 r. str.16). Powołano także treść art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulujący jednolitą płatność obszarową oraz art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, stanowiące o uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego wyliczył procentową różnicę między powierzchnią działek wynoszącą 21,4521 % i następnie stwierdził, że różnica ta stosownie do art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jako mieszcząca się w przedziale nie mniej niż 20%, a nie więcej niż 50%, uniemożliwia przyznanie pomocy w danym roku. Wyjaśnił także, iż odmowa przyznania uzupełniającej płatności podstawowej, we wskazanej decyzji, była konsekwencją nieprzyznania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odwołaniu od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego K W zakwestionował dokonane w trakcie postępowania kontrolnego pomiary działek zgłoszonych do płatności, zarzucając im niedokładność i nierzetelność, oparcie na nieaktualnych mapach geodezyjnych. Producent rolny wskazał, iż całkowita powierzchnia jego gospodarstwa wynosi 4,6317 ha, a we wniosku o płatności pominął przydrożny pas zalesiony oraz teren ogrodzony o pow. 0,40 ha użytkowany rolniczo (warzywa pod osłonami, owoce miękkie, krzewy ozdobne), z czego 3,68 ha zgłosił we wniosku. Obszar użytkowany rolniczo w gospodarstwie wynosi 3,98 ha (zboża, łąka). Skarżący uważa, iż różnica między powierzchnią deklarowaną a pomiarami w systemie FOTO wynosząca 0,65 ha to zbyt dużo aby mógł się pomylić. Sugeruje, iż rozbieżność w powierzchni mogła powstać wskutek zmian (aktualizacji) danych na przełomie 2007/2008 dokonanych przez Powiatowy Urząd Geodezji, w wyniku której obszar gospodarstwa rolnego skarżącego zwiększył się o 0,6317 ha. Strona zawnioskowała także o przeprowadzenie specjalnej kontroli w gospodarstwie. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z dnia [...] r., w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie stwierdzając błędów lub naruszeń prawa, które powinny skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wskazując na obowiązek ponownego rozpoznania sprawy oraz kompetencje organu odwoławczego z art. 138 K.p.a., uznał, że decyzja o odmowie przyznania Kowi Wa płatności bezpośrednich na rok 2010 została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, że wniosek Ka Wa podlegał weryfikacji formalnej i kontroli metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wynik uznał za poprawny. Stwierdził także, iż nieprawidłowości dotyczące powierzchni działek wynikały dodatkowo z pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wykonanych na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż powierzchnia PEG odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, oraz że powierzchnia ta nie obejmuje obszarów, które nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej (art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Komisji nr 1122/2009). W ocenie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, organ I instancji, prawidłowo skorzystał z możliwości wizualizacji działki rolnej i w oparciu o tę wizualizację dokonał jednoznacznej jej identyfikacji oraz ustalenia aktualnej jej powierzchni, a w konsekwencji przeprowadził prawidłową kontrolę pod względem kwalifikowalności powierzchni działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K W wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż działki rolne zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej nie spełniały wymogów uprawniających do przyznania płatności, gdy w rzeczywistości cała zgłoszona powierzchnia była użytkowana rolniczo, - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że przeprowadzona kontrola FOTO została przeprowadzona prawidłowo, gdy w rzeczywistości błędnie określała powierzchnie uprawnioną do płatności. W uzasadnieniu skargi – analogicznie jak w odwołaniu – skarżący nie zgodził się z dokonanymi na podstawie kontroli FOTO ustaleniami powierzchni działek kwalifikujących się do płatności ujętych we wniosku. Wskazał na różnice tych pomiarów z pomiarami własnymi przeprowadzonymi przed złożeniem wniosku. Zauważył także, iż nie jest znany termin wykonania materiału zdjęciowego, co w konsekwencji może prowadzić do wadliwego odwzorowania stanu faktycznego w dokumentacji zdjęciowej. Zarzucił organowi administracji, że pominął wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu, która odwzorowałaby rzeczywisty obszar użytków rolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora ARMiR została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 K.p.a. Przywołane zasady postępowania, na mocy art. 140 K.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Innymi słowy – istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138 K.p.a., art. 136 K.p.a. i art. 140 K.p.a. Postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz musi mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, co też oznacza obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał większości wymogów wynikających z przedstawionych przepisów. Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., bowiem nie rozpoznał na nowo sprawy, której przedmiotem było przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010 r. i nie odniósł się do zarzutów odwołania. Skarżący, działając jako rolnik wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2010 deklarując do JPO działki o powierzchni 3,68 ha, a do płatności uzupełniających (UPO) 2,89 ha oraz 0,49 ha. W toku kontroli przeprowadzonej metodą FOTO oraz przy wykorzystaniu systemu informacji geograficznej ustalono, że powierzchnia działek jest mniejsza o 0,65 ha od zadeklarowanej przez rolnika co było przyczyną odmowy przyznania płatności przez organ I instancji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że wniosek skarżącego został poddany weryfikacji formalnej i kontroli metodą FOTO bez wskazania czy wykorzystane dane z materiału zdjęciowego pochodziły z 2010 r. i bez własnego wyliczenia powstałych różnic powierzchni. Wynik kontroli organ odwoławczy ocenił jako poprawny. W decyzji Dyrektora ARiMR znalazła się również ocena zastosowania przez organ I instancji przy ustalaniu aktualnej powierzchni działek systemu informatycznego i znajdujących się w nim pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), które odpowiadają powierzchni użytkowanej rolniczo. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Nie wynika z niego bowiem jakie w opinii organu odwoławczego są okoliczności faktyczne sprawy, jakich ustaleń dokonał organ II instancji oraz na podstawie jakich przepisów podjęto decyzję w sprawie. W uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania. Organ całkowicie je pominął w swoich rozważaniach, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że strona w odwołaniu nie zgadza się z dokonanymi pomiarami i że wnosi o przeprowadzenie specjalnej kontroli. Należy przypomnieć, że strona w odwołaniu zarzucała, iż organ oparł się na nieaktualnych mapach geodezyjnych i nierzetelnie ustalił powierzchnię działek. Twierdził, że stwierdzona rozbieżność w powierzchni działek wynosząca 0,65 ha nie mogła wynikać z pomyłki wnioskodawcy, opisując swoje gospodarstwo, powierzchnie ujęte we wniosku i wskazując na własne pomiary. Skarżący zwrócił uwagę także na zmiany w ewidencji dokonane przez organy geodezyjne z 2007/2008 r. Taki stan rzeczy obligował organ odwoławczy do ponownego zbadania zakwestionowanych działek i ujęcia tego w decyzji, albowiem skarżący wyraźnie wskazywał na niezgodność danych przyjętych przez organ I instancji ze stanem rzeczywistym. Twierdzeniom strony organ II instancji przeciwstawił jedynie stanowisko, iż aktualna powierzchnia działek została ustalona metodą poprawną. Wynika z tego, iż organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w tym zakresie. Wprawdzie z art. 3 ust. 3 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz.1051; dalej jako u.p.s.w.b.), wynika uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, co ma zmierzać do przyspieszenia postępowania, ale nie jest to tak daleko idące, aby zwalniało organ w tym wypadku odwoławczy z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i uprawniało do pominięcia zarzutów strony i wniosków strony zawartych w odwołaniu. Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 K.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, tym bardziej wnioskowanych przez stronę. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornych działek obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że w treści odwołania skarżący jednoznacznie sformułował wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie i o ponowny pomiar działki, wskazując na nierzetelność mapy satelitarnej z mapą geodezyjną. Stosownie do art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu. Brak odniesienia się znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosków dowodowych uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. (art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b.). Reasumując, zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR, jako organ odwoławczy nie rozpoznał zatem ponownie sprawy, ani nie rozpoznał odwołania strony, co uchybia wymogom jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. W decyzji brak jest przytoczenia przepisów prawa materialnego regulujących zasady przyznania płatności, brak ustaleń faktycznych oraz brak subsumcji tych ustaleń do przepisów prawa, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b., art. 15, art. 107 § 3 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu i decyzji, w szczególności powinien wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, przedstawić sposób i metody obliczeń powierzchni, a także wyliczyć ewentualne procentowe różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną, wskazać jakim materiałem dysponował (z jakiego okresu pochodziły ortofotomapy). W miarę potrzeby dokona też kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów, jak również odniesie się do wniosku strony o przeprowadzenie kontroli gospodarstwa. Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 152, zaś o kosztach postępowania w przepisie art. 200 P.p.s.a.