I SA/Sz 810/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia NSA Zofia Przegalińska,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]odmawiającą [...]umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres [...]r. w łącznej kwocie [...]zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia [...] r. [...]zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wraz z odsetkami oraz kosztami upomnień i kosztami egzekucyjnymi za okres [...] r. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową i materialną, która nie pozwala na spłacenie powstałego zadłużenia. Wskazał, że jako osoba 60-letnia nie ma szansy zatrudnienia. Ponadto podał, że sprawuje opiekę nad 90-letnią matką a jej stan fizyczny ulega systematycznemu pogorszeniu. Z uwagi na powyższe, nie jest w stanie uregulować zadłużenia i wnosi o jego umorzenie. Rozpoznając sprawę Zakład wskazał, że należności z tytułu składek, zgodnie z art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi wówczas, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład wskazał również, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania należności z tytułu składek także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednak zgodnie z art. 28 ust. 3a tej ustawy możliwość ta dotyczy jedynie składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, jeżeli wykażą oni, że znajdują się w szczególnej sytuacji, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, w przypadku: • gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; • poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; • przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając wniosek o umorzenie Zakład stwierdził, że zobowiązania [...]z tytułu składek ubezpieczeniowych były dochodzone w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to za okres od [...]r. okazało się jednak nieskuteczne i postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]z dnia [...]r. zostało umorzone z powodu nieściągalności z majątku ruchomego i wierzytelności. Ponieważ okoliczność ta, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiła przesłankę umożliwiającą umorzenie należności z tytułu składek z powodu stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, Zakład decyzją z dnia [...]r. umorzył zadłużenie za okres [...]r. w łącznej kwocie [...]zł. Natomiast zobowiązania wymienione w przedmiotowej decyzji objęte są trwającym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Postępowanie to trwa nadal, co oznacza, jak stwierdził Zakład, że do czasu jego zakończenia istnieje potencjalna możliwość uregulowania długu. Zakład rozpoznał sprawę także pod kątem wystąpienia okoliczności, o których mowa w przywołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zakład ustalił, że aktualnie [...]pozostaje bez pracy i bez stałego źródła dochodu. Ponadto sprawuje opiekę nad chorym członkiem rodziny, 90-letnią matką, w stosunku do której został orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Zakład uznał, że mimo wystąpienia okoliczności umożliwiających umorzenie, zastosowanie tej ulgi byłoby przedwczesne. Zakład udzielił bowiem już znacznej pomocy finansowej umarzając w stosunkowo nieodległym czasie znaczną część zadłużenia. Jak stwierdził Zakład z uwagi na obowiązujący okres przedawnienia roszczeń ZUS, który wynosi 10 lat, obecna sytuacja majątkowa może ulec zmianie, np. poprzez uzyskanie emerytury, co pozwoli na spłatę długu choćby w części. W tej sytuacji Zakład stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...]wskazał, że występują okoliczności, które zgodnie z rozporządzeniem umożliwiają umorzenie należności z tytułu składek, bowiem ich opłacenie pozbawia go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak podniósł, obecnie nie stać go nawet na zakupienie okularów i pary butów. Natomiast aktualna sytuacja na rynku pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Na potwierdzenie powołanych okoliczności przedłożył stosowne dokumenty. Udokumentował także inne okoliczności, niezbędne do wydania merytorycznej decyzji, tj. o zaprzestaniu prowadzeniu działalności gospodarczej, o rozdzielności majątkowej, o rozwodzie, o zarejestrowaniu się w PUP w [...]jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, o nieskorzystaniu z pomocy publicznej, niezaleganiu z tytułu podatków, braku majątki ruchomego i nieruchomego oraz praw majątkowych. Dodał, że jest zadłużony na znaczne kwoty u swojej siostry i synów a obecnie nie otrzymuje już z ich strony żadnej pomocy. Jego zdaniem, jako osoba podlegająca postępowaniu egzekucyjnemu nie ma żadnego wpływu na jego przebieg tego postępowania i termin jego zakończenia wobec czego nie może czekać na zakończenie postępowania prowadzonego przez urząd skarbowy. [...]wskazał, że domniemanie ZUS dotyczące bliżej nieokreślonej przyszłości odnoszące się do uzyskania emerytury, co ma pozwolić na spłatę choćby części długi to działania godzące w powagę urzędu, który wydaje decyzję administracyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Zakładu stwierdził, że brak jest podstaw do jej zmiany. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenił, iż Zakład właściwie przyjął, że mimo wykazania okoliczności umożliwiających umorzenie, pozytywne rozpatrzenie wniosku w tym zakresie byłoby przedwczesne. Należy mieć bowiem na uwadze wynikający z art. 24 ust. 4 z ustawy termin przedawnienia należności z tytułu składek. Termin ten został z dniem 01.01.2003 r. wydłużony do 10 lat (z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas trwania postępowania egzekucyjnego), co świadczy o tym, że ustawodawca nadał tym należnościom szczególną rangę. Tym samym Zakład obowiązany był wziąć uwagę możliwość zmiany sytuacji finansowej w przyszłości. Jak uznał Prezes ZUS ponieważ do czasu osiągnięcia przez [...]wieku emerytalnego jego zobowiązania nie ulegną przedawnieniu, zatem nie można wykluczyć, że uzyska on wówczas źródło dochodów, z którego możliwe będzie zaspokojenie roszczeń Zakładu choćby w części. Prezes podkreślił, że z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że nie była to gwarancja Zakładu przyznania prawa do emerytury w przyszłości, a jedynie założenie. Takie stanowisko, w powiązaniu z długoletnim terminem przedawnienia jest w pełni uzasadnione i nie godzi w powagę urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, dotyczących powstania zadłużenia oraz brak indywidualnego podejścia. W uzasadnieniu skargi przytoczył okoliczności, które spowodowały powstanie zadłużenia oraz przedstawił swoją aktualną sytuację finansową. W ocenie skarżącego jego zadłużenie z uwagi na brak majątku umożliwiającego mu normalną egzystencję winno być umorzone. Rozstrzygnięcie w tej kwestii powinno bowiem uwzględniać potrzebę ochrony praw jednostki i nie może godzić w zasadę zaufania do organów państwa. Skarżący wskazał, iż ma świadomość tego że decyzja ma charakter uznaniowy jednak w jego ocenie względy "słusznościowe" przemawiają za mniej rygorystycznym stosowaniem tego argumentu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Badając niniejszą sprawę w ramach wyznaczonych przez przywołane regulacje oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie Ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przywołanych przepisach daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznawaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter decyzji ograniczony został przez ustawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, jakim są całkowita nieściągalność, niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązane i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronna ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Reasumując podkreślić należy, że powyższy stan prawny sprawy oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07 (LEX nr 368197), zgodnie z którą decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Stanowisko to podziela Sąd w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił i uzasadnił, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał, że mimo wykazania przez skarżącego okoliczności umożliwiających umorzenie, pozytywne rozpatrzenie wniosku w tym zakresie byłoby przedwczesne. Miał na uwadze wynikający z art. 24 ust. 4 przywołanej powyżej ustawy termin przedawnienia należności z tytułu składek. Termin ten został z dniem 1 stycznia 2003 r. wydłużony do 10 lat (z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas trwania postępowania egzekucyjnego), co świadczy o tym, że ustawodawca nadał tym należnością szczególną rangę. Tym samym Zakład obowiązany był wziąć uwagę możliwość zmiany sytuacji finansowej skarżącego w przyszłości - do czasu przedawnienia roszczeń ZUS. Podkreślić bowiem należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tę argumentację. Podkreślić należy, że skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą do [...]r. na przestrzeni około 7 lat nie opłacał należnych z tego tytułu składek ubezpieczeniowych, przeznaczając uzyskiwane środki finansowe na własne potrzeby. Okoliczność ta w połączeniu z faktem, iż skarżący uzyskał na mocy decyzji z dnia [...]r. umorzenie należności z tytułu składek za okres [...]r. w łącznej kwocie [...]zł powoduje, że kolejna rezygnacja z możliwości zaspokojenia choćby części zobowiązań skarżącego byłaby nieuzasadniona. Ustalenia organu znajdują również uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym jeśli właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.12.2006 r. sygn. III SA/Wa 2426/06). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Zważywszy na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.