I SA/Sz 815/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 września 2025 r. nr SKO/HM/500/2507/2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr WSO.1431.61.2025.WIP, Burmistrz M. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") odmówił P. N. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") udostępnienia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 22 czerwca 2025 r. w części dotyczącej kwot pobranych za zajęcie pasa drogowego przez każdą z dwóch reklam zlokalizowanych na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] z podziałem na reklamy i lata (pkt 2 wniosku) oraz udostępnienia skanu/kopii decyzji/zgody/informacji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przez każdą z dwóch reklam (pkt 3 wniosku). Decyzja została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia 4 lipca 2025 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że udostępnienie żądanej przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca stwierdził, że informacja o którą wnioskuje jest informacją prostą i oświadczył, że nie będzie składał wyjaśnień ani uzasadniał szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W ocenie organu I instancji informacje, których żąda skarżący stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą działalności gminy. Jednak ma ona charakter informacji przetworzonej, bowiem wymaga znacznego zaangażowania sił i środków organu. Konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie dokumentacji wytworzonej przez organ na przestrzeni kilku lat (od początku ustawienia reklamy do dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji) i jej skopiowania. Udzielenie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności niż tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem wiązałoby się z koniecznością dokonania, oprócz wyszukania dokumentacji znajdującej się w archiwum zakładowym (6 godzin pracy) również jej przygotowania poprzez: dokonanie analiz wszystkich dokumentów dotyczących decyzji na zajęcie pasa drogowego, za okres kilku lat (od początku ustawienia reklamy do dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji), w tym ich selekcji (4 godziny), agregacji danych (2 godziny), sporządzenie na ich podstawie zestawień zgodnie z wnioskiem (2 godziny). W celu udostępnienia wnioskowanych danych należałoby wyłączyć pracownika organu na czas ok. 14 godzin od wykonywania bieżących zadań (według szacunku organu), czyli prawie na dwa dni pracy. Z uwagi na zakres wniosku w udzielenie informacji zaangażowanych byłoby co najmniej dwóch pracowników Urzędu. To z kolei spowodowałoby znaczne utrudnienia i zakłócenia w bieżącym wykonywaniu zadań. Ponieważ wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał w wyznaczonym terminie interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, organ odmówił jej udzielenia w zakresie wskazanym w decyzji. W odwołaniu od decyzji skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że udostępnienie informacji których żądał w pkt 2 i 3 wniosku wymaga takiego nakładu pracy jaki szacuje organ, zażądał uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), decyzją z dnia 1 września 2025 r., nr SKO/HM/500/2507/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. stwierdził, że wnioskowana informacja jest co do zasady informacją publiczną, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia. Kwestią sporną jest to czy faktycznie żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej – jak przyjął Burmistrz, czy też jak twierdzi wnioskodawca – stanowi informację publiczna prostą. A także czy skarżący wykazał istnienie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za wytworzeniem informacji publicznej w żądanym zakresie. W tym pierwszym przypadku stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej ogranicza się bowiem jedynie do przypadków w jakich jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jedynie w drugim przypadku brak jest takiego ograniczenia. Kolegium wyjaśniło, że zwykle o zakwalifikowaniu danej informacji jako przetworzonej decydują okoliczności związane z działaniami faktycznymi w zbiorze danych stanowiących osobne informacje publiczne, takie jak analizy, zestawienia, podsumowania, obliczenia, w wyniku których to działań powstaje nowa jakościowo informacja publiczna, nowa wartość intelektualna. O takim zakwalifikowaniu informacji może decydować rozmiar żądanej informacji. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy pouczył wnioskodawcę, iż w przypadku braku wykazania, iż uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja odmowna. Organ w wezwaniu zaznaczył, że żądany zakres informacji może zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna przetworzona, albowiem organ musiałby wyodrębnić dokumenty obejmujące żądane informacje, następnie je przetworzyć, aby udzielić żądanej informacji, co wymagało dodatkowych czynności analitycznych. Wnioskodawca natomiast oświadczył, że żądana przez niego informacja jest informacją prostą, dlatego też nie będzie składał wyjaśnień ani uzasadniał szczególnego interesu publicznego. Zdaniem Kolegium Burmistrz należycie wyjaśnił z jakiej przyczyny uznał wnioskowaną informację za przetworzoną. Niewątpliwie okres czasu za który wnioskodawca oczekuje informacji jest znaczny i dotyczy danych o charakterze archiwalnym. Zdaniem Kolegium zebranie żądanych informacji oraz ich przygotowanie w formie zgodnej z kryteriami wskazanymi przez skarżącego wiązałoby się z poważnym nakładem pracy osób realizujących wniosek, co odbiłoby się negatywnie na realizacji innych zadań organu. W ocenie Kolegium rację ma organ I instancji, że wykonanie opisanych czynności jest czasochłonne i blokuje realizację innych zadań. Opisane przez organ I instancji czynności oraz oszacowanie czasu niezbędnego dla ich wykonania, daje podstawy do przyjęcia, iż uzyskanie wnioskowanych informacji wiąże się z nadmierną pracochłonnością. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, by udzielenie mu tej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. N. decyzji Kolegium zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji wartości prawnie chronionych, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do jej udostepnienia lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w ustawowo określonym terminie, 3) art. 3 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej przez błędne jej zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący żądał udostępnienia informacji przetworzonej, 4) art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te nakładają na organ konieczność rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienia w uzasadnieniu ustaleń popierających podjęcie danej decyzji, 5) art. 15 k.p.a. w zakresie jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył przebieg postępowania wskazując, iż organ odwoławczy ograniczył się do zrelacjonowania decyzji organu I instancji, nie wskazał z czego wywnioskował, że okres za który skarżący żądał informacji jest znaczny. Skarżący nie wie też dlaczego Kolegium uznało, iż wykonanie czynności które umożliwiłyby udzielenie żądanej informacji jest czasochłonne. Zdaniem skarżącego jest to prosta informacja nie wymagająca wielkiego zaangażowania organu, co podnosił w odwołaniu od decyzji. Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu odwołania. Skarżący w dalszym ciągu nie wie ile czasu zajęłoby zeskanowanie dwóch decyzji (lub innych dokumentów zezwalających) na zajęcie pasa drogowego pod reklamy. Szacowany przez Burmistrza czas odnosił się do ogółu dokumentów, nie zezwoleń/zgody/decyzji. Zarzut ten nie został rozpoznany przez Kolegium. Co do odmowy dotyczącej drugiego punktu wniosku o udzielenie informacji to w ocenie skarżącego konieczność poświęcenia 14 godzin przez pracownika urzędu nie spełnia przesłanek do stwierdzenia, że udzielenie żądanej informacji sparaliżuje pracę urzędu. Gmina M. jest jedną z najbogatszych gmin w swoim przedziale jednostek samorządu terytorialnego i jest w stanie poświęcić ponad półtora dnia pracy pracownika na rzecz walki o jawność przestrzeni publicznej. Niezależnie od tego przedstawione przez organ wyliczenia są irracjonalne i wątpliwe logicznie (przeskoki z jednego na dwóch pracowników, zaburzające sens tych wyliczeń). Uzasadnia to uwzględnienie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie taki wniosek złożył skarżący, zaś Kolegium nie zażądało rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że informacja, której domaga się skarżący (pkt 2 i 3 wniosku z dnia 22 czerwca 2025 r.) stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś Burmistrz, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporne pozostaje czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjęły organy), a w takim przypadku czy skarżący wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czy też jest informacją prostą (jak uważa skarżący). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że "informacją prostą" jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). Udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ administracji zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5668/21, z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4827/21, z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Przedstawione przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zestawienie czynności i sekwencja działań stwierdzenie to wystarczająco uprawdopodabniają. Skarżący domaga się informacji "ile pieniędzy pobrano" (nie jaką opłatę za zajęcie pasa drogowego ustalono, a mogą to być różne wartości) za każdą z dwóch wskazanych przez niego reklam, z podziałem na reklamy i lata, od początku ustawienia do dnia złożenia wniosku, a nadto przesłania skanu/kopii decyzji/zgody/informacji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przez każdą z dwóch reklam. Przy czym jak zdaje się mniemać skarżący w odniesieniu do wskazywanych przez niego reklam zostały wydane 2 decyzje, które dla przygotowania informacji należałoby przeanalizować i wykonać ich skany/kopie (str. 2 odwołania, str. 3 skargi). Sądowi z urzędu wiadomo (z racji rozpatrywanych spraw z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego), że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, dla tego samego podmiotu i tej samej reklamy, wydawane są na różne okresy, również wielokrotnie na przestrzeni danego roku czy lat. Organ I instancji wskazał zaś, że udzielenie informacji skarżącemu wiązałoby się m.in. z koniecznością dokonania analiz wszystkich dokumentów dotyczących decyzji na zajęcie pasa drogowego za okres kilku lat, tj. od początku ustawienia reklam, co organ musiałby ustalić sięgając kilka lat wstecz, do dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W rozpatrywanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone jej wytworzeniem, tak aby mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę – należy ją wyszukać, przeanalizować i przygotować według kryteriów wskazanych przez skarżącego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, zaangażowanie pracownika czy pracowników w przygotowanie informacji jest znaczne. Stąd też prawidłowo uznał organ I instancji, a za nim Kolegium, że wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji organ I instancji był uprawniony do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – co nastąpiło pismem z dnia 4 lipca 2025 r. Skarżący okoliczności tej nie wykazał. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że wydając decyzje o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej organy obu instancji nie naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 ani art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji została przez organy obu instancji należycie i przekonująco uzasadniona. Stąd nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 107 § 3 czy art. 15 k.p.a. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów, nie oznacza, że decyzje te są wadliwe. Sąd nie podziela również zarzutów skarżącego co do naruszenia przez organy art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy bowiem zauważyć, że proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej (w tym także ich odmowa) są natomiast określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy, co wynika z treści zaskarżonych decyzji, były rozważane przez orzekające w sprawie organy obu instancji i stanowiły postawę zaskarżonych decyzji – tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.