I SA/Sz 817/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "B. K." J. D. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2025 r. nr SKO.4102.643.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu nienależnie pobranej dotacji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "B. K." J. D. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. nr SKO.4102.643.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. D. w S. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), reprezentowanej przez adwokata B. P., od decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] z 19 lutego 2025 r. znak: [...] określającej Stronie kwotę dotacji do zwrotu jako pobranej nienależnie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną postanowienia SKO wskazało m.in. na art. 134 w związku z art. 40 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j.; dalej: "K.p.a."). Jak wynika z akt sprawy, po przeprowadzeniu wobec Strony w dniach 3, 4, 9, 26 i 27 października 2023 r. "kontroli prawidłowości o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do żłobka [...]" według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który udzielana była dotacja w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 października 2023 r.", Urząd Miasta w S. Wydział Nadzoru wydał 30 października 2023 r. protokół pokontrolny. Następnie, kolejne czynności wyjaśniające odnoszące się do stwierdzonych w toku kontroli ustaleń, prowadzane były z pracownikami Urzędu Miasta w S. osobiście przez Stronę postępowania (korespondencja mailowa i pocztowa w aktach sprawy). Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia Burmistrza Miasta S., tj.: zawiadomienie z 28 listopada 2023 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego; decyzja z 4 stycznia 2024 r. nr [...] określającą Stronie kwotę dotacji do zwrotu w wysokości [...] zł; zawiadomienie z 22 stycznia 2024 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego; decyzja z 19 lutego 2025 r. nr [...] określająca Stronie kwotę dotacji do zwrotu jako pobranej nienależnie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości [...] zł; zostały doręczone bezpośrednio Stronie postępowania. Z kolei odwołanie od decyzji z 19 lutego 2025 r. nr 3/2025 skierowane do SKO w Koszalinie zostało sporządzone i wniesione w imieniu Strony przez adwokata B. P.. Pełnomocniczka Strony zarzuciła w odwołaniu, że odpis zaskarżonej decyzji (Organu I instancji) został doręczony wyłącznie Stronie, ponowne postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji bez udziału pełnomocnika ustanowionego w sprawie. W aktach postępowania odwoławczego zalega za ww. odwołaniem kopia pełnomocnictwa udzielonego adwokat B. P. 8 stycznia 2024 r. przez Stronę "w postępowaniu kontrolnym dotyczącym prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za okres od 1 stycznia do 31 października 2023 r. (znak [...]) z budżetu Gminy Miasta S. i upoważniające do reprezentowania w postępowaniu kontrolnym, jak również w ewentualnych dalszych postępowaniach administracyjnych wywołanych niniejszym postępowaniem, włącznie z postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym przed sądami wszystkich instancji i organami z prawem udzielania dalszej substytucji" oraz kopia przelewu opłaty skarbowej [...] zł w dniu 22 stycznia 2024 r. na rzecz Urzędu Miasta od pełnomocnictwa udzielonego adw. B. P. przez J. D.. Wezwaniem z 24 marca 2025 r. SKO zobowiązało adwokat B. P. w związku z wniesionym ww. odwołaniem, do nadesłania pełnomocnictwa do występowania w imieniu Strony wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. SKO stwierdziło, że w aktach sprawy dostarczonych do Kolegium brak jest aktualnego pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi ww. adwokat wyjaśniła w piśmie z 11 kwietnia 2025 r. (nadanym na poczcie 14 kwietnia 2025 r., wpływ do organu 18 kwietnia 2025 r.), że pełnomocnictwo do występowania w imieniu Strony zostało złożone wraz z odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...], jest datowane na 22 stycznia 2024 r.; do przedmiotowego odwołania dołączono wówczas potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej. Dodała, że pełnomocnictwo to obejmuje swoim zakresem występowanie w imieniu Strony w toku postępowania kontrolnego, a także ewentualnych dalszych postępowań administracyjnych oraz sądowo – administracyjnych, dotyczących prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, tak więc pozostaje aktualne również na etapie odwołania od decyzji nr [...] z 19 lutego 2025 r. Jednocześnie pełnomocniczka oświadczyła, że organ na żadnym dotychczasowym etapie postępowania nie wzywał Strony do uzupełnienia pełnomocnictwa, nie powoływał się również na jego brak. Z treści pisma pełnomocnika wynikało, że niniejsze pełnomocnictwo oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej adwokat będąca pełnomocnikiem Strony złożyła do organu jako załącznik ww. pisma. Dopiero w załączeniu do kolejnego pisma z 9 maja 2025 r. ww. adwokat złożyła w załączeniu pełnomocnictwo z 8 stycznia 2024 r. oraz dodatkowo pełnomocnictwo z 10 kwietnia 20205 r. o tożsamym zakresie wraz z opłatą skarbową, które nie zostały omyłkowo dołączone do poprzedniego pisma "z dnia 15 kwietnia 2025 r.". Zaskarżonym postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. SKO wyjaśniło w jego uzasadnieniu, że w sprawie jest bezsporne, że Strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu części dotacji ustanowiła pełnomocnika – adwokata B. P. z Kancelarii Adwokackiej w W.. Pełnomocnictwo zostało sporządzone 8 stycznia 2024 r., uaktualnione 10 kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta S. był zobligowany do prowadzenia postępowania dotyczącego zwrotu części dotacji z udziałem pełnomocnika i doręczenia decyzji z 19 lutego 2025 r. właśnie ustanowionemu pełnomocnikowi na jego adres - zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. SKO przywołało treść art. 127 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a. Uznało, że doręczenie Stronie zaskarżonej odwołaniem decyzji, w sytuacji ustanowienia przez nią pełnomocnika, było bezskuteczne. Pominięcie pełnomocnika Strony i doręczenie decyzji wyłącznie Stronie powoduje, że doręczenie to było nieskuteczne, gdyż zostało dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., a dalej - jest równoznaczne z pominięciem strony oraz wywołuje te same skutki prawne. Zaskarżona decyzja nie weszła zatem - w związku z nieskutecznym doręczeniem - do obrotu prawnego i nie może wiązać organu ani strony. SKO wyjaśniło dalej, że jeżeli nie doszło do doręczenia decyzji organu I instancji na skutek pominięcia pełnomocnika Strony, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania na tę decyzję. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, tj. przed prawidłowym wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, jest pozbawione podstaw prawnych, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w takim stanie obarczone byłoby wadą nieważności, jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem decyzji nie wydano i nie weszła ona do obrotu prawnego, odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 K.p.a.). W skierowanej do sądu skardze na to postanowienie, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania, podczas gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, a postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz interesów prawnych Strony, w tym pominięciem ustanowionego pełnomocnika Strony (art. 40 § 2 K.p.a.), a w konsekwencji, z uwagi na wady prawne decyzji, decyzja organu I instancji powinna zostać przez organ II instancji uchylona, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta S. i umorzenie postępowania w całości. Nadto złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.9143 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy prawidłowości stwierdzenia przez SKO niedopuszczalność odwołania Strony od decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] z 19 lutego 2025 r. znak: [...] określającej Skarżącej kwotę dotacji do zwrotu jako pobranej nienależnie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro decyzja Organu I instancji została doręczona bezpośrednio Skarżącej z pominięciem ustanowionego przez nią w tym postępowaniu pełnomocnika, to tym samym decyzja Organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, nie rozpoczął zatem bieg terminu do wniesienia odwołania i nie może ona wiązać ani organu, ani strony. W ocenie Organu odwoławczego rozstrzygnięcie merytoryczne w takiej sytuacji byłoby obarczone wadą nieważności, albowiem odwołanie jest niedopuszczane z przyczyn przedmiotowych. Powyższe obligowało Organ odwoławczy, jak wskazał ten Organ, do zastosowania dyspozycji 134 K.p.a. Przeciwne stanowisko wyraziła Skarżąca, która wskazuje, że fakt doręczenia decyzji Organu I instancji bezpośrednio Skarżącej, z pominięciem ustanowionego przez nią w tym postępowaniu pełnomocnika nie zwalniał Organu z obowiązku rozpoznania wniesionego przez nią odwołania i wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnego z zadaniem Skarżącej. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 40 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi a jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). Zgodnie z kolei z przepisem art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Jak stanowi art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Prawidłowo, w ocenie Sądu, Kolegium oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdziło, że zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie ma okoliczność prawidłowości doręczenia Skarżącej decyzji Organu I instancji. Sąd uznał również za zgodne z prawem stanowisko Organu odwoławczego, zgodnie z którym doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, nie może być uznane za w ogóle dokonane. Sąd podkreśla bowiem, że naruszenie przepisów w zakresie doręczeń oznacza, iż przesyłka nie została skutecznie adresatowi doręczona. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie - jako dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie wywołuje żadnego skutku procesowego, stanowiąc jedynie informację dla strony o treści pisma. Zasadnie w tym zakresie SKO powołało się na uchwałę (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21, w której wskazano, że wadliwe doręczenie nie może być konwalidowane w przypadku braku ujemnych skutków dla strony. Podkreślono w niej bowiem, że "ustawodawca nie wprowadził "braku dla strony ujemnych skutków procesowych" jako przesłanki uznawania pism za prawidłowo doręczone. W przypadku tej czynności, mamy do czynienia albo z sytuacją gdy doszło do skutecznego doręczenia, albo do takiego doręczenia nie doszło w związku z naruszeniem przepisów regulujących te czynności. Ocena skuteczności doręczenia ma więc charakter "zero-jedynkowy". W każdym wypadku naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy, w tym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wadliwość doręczenia sprawia, jak wyżej wskazano, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania. Nie ma przy tym znaczenia, że to pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji, zatem posiadał wiedzę o jej terminie i treści (por. również wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2024 r., II SA/Wr 644/24). Rację zatem miał Organ odwoławczy, co do zasady, tj. uznając, że skoro decyzja nie zostanie stronie w ogóle doręczona, albowiem skierowana zostanie bezpośrednio do strony z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, to nie zacznie dla niej biec termin do wniesienia odwołania. W takim przypadku, Organ odwoławczy nie może rozpoznać odwołania merytorycznie, w tym uchylić zaskarżonej decyzji lub stwierdzić jej nieważności, a jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie decyzji spowoduje, że zacznie biec termin do wniesienia odwołania dla strony. Tym samym Sąd uznał stanowisko Skarżącej w tym zakresie – co do zasady -za nieprawidłowe. Niezależnie jednak od powyższych okoliczności Sąd wskazuje, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), zaś SKO nie przedstawiło tut. Sądowi żadnych dowodów na okoliczność ustanowienia przez Skarżącą pełnomocnika w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przed Organem I instancji, w tym w szczególności na etapie doręczenie decyzji Organu I instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że okoliczność ta jest bezsporna w sprawie - choć okoliczność ta była istotna dla oceny prawidłowości wydanego przez Organ II instancji postanowienia. W powyższym zakresie Sąd wskazuje, że jak wynika z akt sprawy dopiero wezwaniem z 24 marca 2025 r. SKO zobowiązało adwokat B. P. w związku z wniesionym ww. odwołaniem, do nadesłania pełnomocnictwa do występowania w imieniu Strony wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. SKO stwierdziło bowiem, że w aktach sprawy dostarczonych do Kolegium brak jest aktualnego pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd zauważa jednak, że w aktach sprawy brak było jednak nie tylko aktualnego dokumentu pełnomocnictwa lecz również jakiegokolwiek innego dokumentu pełnomocnictwa jak i dowodu jego złożenia w organie I czy też II instancji. Jak wynika z akt sprawy dokument pełnomocnictwa został złożony przez pełnomocnik Skarżącej wraz z pismem z 9 maja 2025 r., a zatem na etapie postepowania przed Organem II instancji. Dopiero wówczas adwokat złożyła w załączeniu pełnomocnictwo z 8 stycznia 2024 r. oraz dodatkowo pełnomocnictwo z 10 kwietnia 20205 r. o tożsamym zakresie wraz z opłatą skarbową. Przy czym Sąd zauważa również, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnik Skarżącej zawartego w piśmie z 11 kwietnia 2024 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Organu odwoławczego do przedłożenia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo do występowania w imieniu Skarżącej zostało złożone wraz z odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...], jest datowane na 22 stycznia 2024 r.; do przedmiotowego odwołania dołączono wówczas potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej; pełnomocnictwo to obejmuje swoim zakresem występowanie w imieniu Strony w toku postępowania kontrolnego, a także ewentualnych dalszych postępowań administracyjnych oraz sądowo – administracyjnych, dotyczących prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, tak więc pozostaje aktualne również na etapie odwołania od decyzji nr [...] z 19 lutego 2025 r. Jednakże w aktach sprawy brak zarówno dowodu złożenia przez Skarżącą ww. pełnomocnictwa w dacie wcześniejszej aniżeli wraz z pismem z 9 maja 2025 r., lecz również odwołania Skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta S. z 4 stycznia 2024 r. nr [...] (decyzja ta znajduje się w aktach sprawy) jak i rozstrzygnięcia Organu odwoławczego. W ocenie Sądu powyższe nie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie z akt sprawy wynika, że Skarżąca skutecznie ustanowiła pełnomocnika w toku postępowania przed Organem I instancji, w tym w szczególności na etapie doręczenia decyzji Organu I instancji. W ocenie Sądu już ta okoliczność, że Organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie opierające się na ustanowieniu przez Skarżącą pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym przed Organem I instancji pomimo braku w aktach sprawy dowodów na tą okoliczność stanowi naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd wskazuje, że sam fakt udzielenia pełnomocnictwa nie jest równoznaczny z okolicznością ustanowienia pełnomocnika jak i faktem powiadomienia organu administracji o ustanowieniu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, który to fakt skutkuje dopiero określonymi obowiązkami organu administracji, w tym wynikającymi z art. 40 § 2 K.p.a. A zatem sama okoliczność, że – jak wynika z akt sprawy – na etapie postępowania odwoławczego przedłożony został dokument pełnomocnictwa z datą 8 stycznia 2024 r., tj. wcześniejszą aniżeli decyzja Organu I instancji bezpośrednio poprzedzająca zaskarżone postanowienie, nie przesądza w rozpoznawanej sprawie o ustanowieniu przez Skarżącą pełnomocnika w postępowaniu przed Organem I instancji nawet wówczas gdy jest to zgodne z oświadczeniami Skarżącej złożonymi na etapie postępowania odwoławczego. Wyjaśnić w tym kontekście należy, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazując skargę sądowi przekazuje ją wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Oznacza to, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a., zakłada kompletność przekazywanych rzez organ akt. Nie można bowiem zakładać, że organ części dokumentów, istotnych dla sprawy nie przesłał w ramach owych "kompletnych akt". Brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli rozstrzygnięć objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony i opieraniu się w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach strony skarżącej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2025 r., II SA/Gd 554/25, CBOSA). Jak podkreśla się w judykaturze, akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2025 r., I SA/Gd 575/25, WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2024 r., IV SA/Wr 728/23, CBOSA). Sąd podkreśla, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Jeżeli więc w aktach sprawy, na podstawie których sąd wydaje wyrok, brak jest dowodów na powyższą okoliczność, to sąd administracyjny nie ma możliwości dokonać rzeczywistej oraz obiektywnej oceny potencjalnego uchybienia organu. Taką możliwość (oraz obowiązek) natomiast ma SKO. Reasumując brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli rozstrzygnięcia objętego skargą. Raz jeszcze należy powtórzyć, że skoro obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 P.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony i opieranie się w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach strony skarżącej. Z uwagi na konieczność uprzedniego ustalenia, czy w postępowaniu administracyjnym przed Organem I instancji, w tym w szczególności na etapie doręczenia Skarżącej decyzji Organu I instancji, Skarżącą reprezentował prawidłowo ustanowiony pełnomocnik, nie jest możliwe ustalenie przez tut. Sąd czy decyzja Organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Tym samym nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości stanowiska Organu odwoławczego, czy w rozpoznawanej sprawie wniesione przez Skarżącą odwołanie od tej decyzji jest przedwczesne a tym samym czy zasadnie Organ II instancji stwierdził niedopuszczalność jego wniesienia w miejsce merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania adekwatnego do wyników tak przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcia. Stąd też obowiązkiem Organu odwoławczego będzie odniesienie się do tej kwestii, ale po wykazaniu stosownymi dowodami, że Skarżąca w postępowaniu przed Organem I instancji była reprezentowana przez pełnomocnika. Mając na uwadze powyższe Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi – [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).