IV SA/Wr 728/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 września 2023 r., nr SKO 4106/22/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 5 lipca 2023 r., nr MOPS/4411/000235/2023. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2023 r., nr SKO 4106/22/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U.2022.447.ze zm., dalej: u.w.r.), po rozpatrzeniu odwołania D. R. (dalej: Strona, Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej: organ I instancji, organ pierwszej instancji) z dnia 5 lipca 2023 r., nr MOPS/4411/000235/2023 o ustaleniu opłaty Stronie za pobyt dziecka, D. R. w rodzinie zastępczej w wysokości 1052,00 zł. miesięcznie za okres od dnia 1.04.2019 r. do dnia 31.05.2021 r., w wysokości 1131,00 zł miesięcznie za okres od 1.06.2021 r. do 31.03.2023 r. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący jest ojcem D. ur. [...] r. i D. ur. [...] r. Matka biologiczna dzieci zmarła [...] r. W dniu 1 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka D. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Postępowanie to zawieszono postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. albowiem w dniu 11 kwietnia 2019 r. wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o odstąpienie od naliczenia odpłatności za pobyt dziecka D. w rodzinie zastępczej. W dniu 16 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka D. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze starszym synem D. Skarżący (oraz dzieci) pobiera uposażenie rodzinne w kwocie po 2.461,08 zł netto. Uposażenie rodzinne w kwocie 2461,08 zł netto syna D., wypłacane jest rodzinie zastępczej. Organ ustalił, że Skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 marca 2020 r. Decyzją z dnia 10 maja 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna D. umieszczonego w pieczy zastępczej, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., nr SKO 4106/20/2019 utrzymało w mocy. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn.. akt IV SA/Wr 348/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ I instancji podjął zawieszone w dniu 16 kwietnia 2019 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za okres od 1 kwietnia 2019 r. 31 marca 2023 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka D. R. w pieczy zastępczej za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2023 r. Pismem z dnia 30 maja 2023 r. Skarżący wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Wałbrzychu w postępowaniu o alimenty sygn. akt IV RC353/19 Sąd wskazał w ustnym uzasadnieniu, że nie jest zobowiązaną osobą do alimentacji, a jedynymi osobami zobowiązanymi do pokrywania wszelkich bieżących wydatków małoletniego są ustanowieni przez sąd opiekunowie prawni. Wniósł o uchylenie decyzji i dochodzenie od "Rodziców zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego wynikających z bycia dysponentem dochodów małoletniego". Od sierpnia 2013 r. są nimi opiekunowie ustanowieni przez Sąd Rodzinny w Wałbrzychu. Wskazano, że do pisma dołączony został odpis wyroku Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV RC 353/19 w sprawie z powództwa D. R. przeciwko D. R. o alimenty, oddalający powództwo, który uprawomocnił się z dniem 25 października 2019r. Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania z dniu 15 marca 2023 r. z urzędu w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej od 1 kwietnia 2023 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 lipca 2023 r. organ I instancji ustalił Stronie opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Od decyzji odwołanie wniósł Skarżący kwestionując jej zasadność z uwagi na wyrok sądu stwierdzającego brak obowiązku alimentacyjnego przez całkowite odrzucenie takiego roszczenia wobec jego osoby o alimenty o sygn. akt IV RC 353/19, dostarczonego kilka razy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść art. 193 ust. 1 pkt 1, art. 194 ust. 1, art. 193 ust. 1 a i ust. 2, art. 193 ust. 6. Podkreśliło, że procedura ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej składa się w istocie z dwóch odrębnych postępowań. Jedno z nich to odstąpienie od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 4 u.w.r.), w którym organ bada, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zaniechania (całkowitego lub częściowego) ustalenia opłaty. Drugie postępowanie ma miejsce w przypadku gdy organ ustalił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Wówczas ustala jej wysokość. Inaczej mówiąc instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną. Jeżeli zatem w danej sprawie stosowna decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie została wydana, tym samym organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać decyzję o ustaleniu takiej opłaty. Wysokość tej opłaty jest zależna od formy pieczy zastępczej oraz wysokości wydatków ponoszonych przez organy samorządu terytorialnego z tego tytułu. W tym zakresie organ wydający decyzję podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej i nie dysponuje możliwością miarkowania wysokością tej opłaty Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia formy sprawowanej pieczy zastępczej i ponoszonych z tego tytułu wydatków na utrzymanie dziecka. Przechodząc nas grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało, że organ I instancji nie odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wobec Skarżącego, biologicznego ojca dziecka. O zasadności takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 348/19 oddalając skargę Strony na decyzję SKO z dnia 10 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. SKO stwierdziło, że wobec powyższego zasadne było ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości rzeczywistych kosztów ponoszonych na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej. Skoro rodzice ciążącego na nich obowiązku nie wypełniają, względnie realizują go w sposób nieprawidłowy i dzieci trafiają do pieczy zastępczej, to tym samym na nich spoczywa obowiązek zwrotu, ponoszonych wydatków. Wskazało, że rodzice nie mogą przenosić ciężaru utrzymania własnego dziecka na jednostkę samorządu terytorialnego, albowiem ustanowiony obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej jest pochodną wynikającą z obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dziecka. Odpowiedzialność rodziców biologicznych dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej wynika z u.w.r. której przepisy nie przewidują uwzględnienia okoliczności płacenia alimentów przez rodzica dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, poza sytuacjami wymienionymi w przepisach wykonawczych, tj. uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. A w tej kwestii ostatecznie i prawomocnie wypowiedziały się organy orzekające w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zatem prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV RC 253/19 oddalający powództwo syna wobec ojca nie ma znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy. W związku z powyższym, mając na względzie zasady wynikające z przepisów prawa, dotyczące ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którą zobowiązani są ponosić rodzice dziecka, argumenty zawarte w odwołaniu, w ocenie SKO, nie zasługują na uwzględnienie. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. .Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., art.102 k.p.a. oraz art. 92 u.w.r. W uzasadnieniu zarzucił, że wyrok Sądu Rejonowego w Wałbrzychu o sygn. akt IV RC353/19 jest podstawą do uchylenia wcześniejszych decyzji, gdyż nie jest rodzicem obowiązanym do alimentacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 212 stycznia 2024 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie (k: 27 - 29 akt sprawy sądowej). Na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił brak obowiązku alimentacyjnego wobec syna stwierdzony wyrokiem sądu rodzinnego z października 2019 r., który to wyrok dołączył do pisma z dnia 30 maja 2023 r. złożonego w organie. Wyrok składał wielokrotnie w organach (k: 40 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, dalej: u.w.r.), stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast art. 194 ust. 3 u.w.r. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy – na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2 u.w.r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że kwestia zastosowanie ulgi w opłacie przez odstąpienie od ustalenia opłaty była rozważana przez organ I instancji, jednakże podstaw do zastosowania takiej ulgi organ nie stwierdził, wydając w dniu 10 maja 2019 r. decyzję. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 10 czerwca 2019 r. Podkreśliło SKO, że o zasadności takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 348/19 oddalił skargę Strony na ww. decyzję z dnia 10 czerwca 2019 r. SKO uznało, że wobec powyższego zasadne było ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zauważyć należy, że powyższe postępowanie w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zainicjowane zostało wnioskiem Strony z dnia 11 kwietnia 2019 r. i żądania w nim zawarte determinowały zakres wydanych ww. rozstrzygnięć organów, kontrolowanych następnie przez WSA we Wrocławiu oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I SK 968/20 oddalił skargę kasacyjną Skarżącego. W ramach tego postępowania organy rozważały jedynie okoliczności odstąpienia od opłaty wskazane w § 13d uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr XL/343/2012 z 29 listopada 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze zmianami (dalej: uchwała). W myśl § 13d uchwały można odstąpić od ustalenia należności w przypadku, gdy u osoby zobowiązanej wystąpiła jedna z następujących okoliczności: długotrwała lub ciężka choroba, orzeczona niepełnosprawność ograniczająca możliwość zarobkowania, bezdomność, umieszczenie w domu pomocy społecznej, ubezwłasnowolnienie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocie, klęska żywiołowa, zdarzenie losowe. Odstąpić można od ustalania należności na okres nie dłuższy niż jeden rok. W tym postępowaniu organy ustaliły, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, jednak posiadany przez niego dochód pozwala na pokrycie opłaty za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej nawet przy uwzględnieniu kosztów utrzymania i leków. I takie też rozstrzygnięcia organów były przedmiotem kontroli sądowej. W niniejszej sprawie natomiast kluczowe znaczenie posiada pismo Skarżącego dnia 30 maja 2023 r. i załącznik do pisma w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Wałbrzychu Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z 3 października 2019r., sygn. akt IV RC 353/19 oddalający powództwo D. R. przeciwko D. R. o alimenty. Treść tego pisma, którą przytoczył organ w zaskarżonej decyzji, w powiązaniu z ww. wyrokiem wskazuje, że intencją Skarżącego jest odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z uwagi na spełnienie warunku określonego w § 13c uchwały, który przewiduje możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdy osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, tj. płaci alimenty dobrowolnie, zgodnie z orzeczeniem sądu, lub na podstawie zawartej umowy, bądź też sąd wydał rozstrzygnięcie o odstąpieniu od ustalenia świadczeń alimentacyjnych na dziecko. Kwestia ta również podnoszona jest w odwołaniu Skarżącego od decyzji organu I instancji. Podkreślić należy, że jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W tych okolicznościach sprawy w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było wyjaśnienie charakteru pisma Skarżącego z dnia 30 maja 2023 r. Jeżeli bowiem Skarżący wnioskuje o odstąpienie od ustalenia opłaty, to należało ostatecznie rozstrzygnąć sprawę o odstąpienie od ustalenia opłaty. Dopiero w drugiej kolejności należało rozpoznać niniejszą sprawę w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zatem w niniejszej sprawy organy obu instancji - z przyczyn wskazanych powyżej - procedowały przedwcześnie co skutkuje wadliwością ich rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko, z którego wynika, iż sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 711/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralne Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje wskazane powyżej stanowisko sądów. Oznacza to, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. Podkreślić także należy, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieni od ustalenia opłaty (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/15; z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2171/16; z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/20). W niniejszej sprawie opisane wyżej zagadnienie nie zostało wzięte pod uwagę przez organy obu instancji, które przedwcześnie rozpoznały sprawę merytorycznie. Wobec tego Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 400/18). Akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18). Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1469/16). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych brakuje istotnych dokumentów, do których odwołuje się nie tylko Skarżący, ale również organ w zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy nie ma pisma Skarżącego z dnia 30 maja 2023 r. oraz dołączonego do niego wyroku Sądu Rejonowego w Wałbrzychu Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z 3 października 2019 r., sygn. akt IV RC 353/19 oddalającego powództwo D. R. przeciwko D. R. o alimenty. Zdaniem Sądu brak wszystkich dokumentów w aktach sprawy jest kolejnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Powyższe wadliwości w odtworzeniu rzeczywistego stanu faktycznego nie pozwalają na uznanie, że sprawa została należycie wyjaśniona. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została wydana przedwcześnie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku). Wyeliminowanie z obrotu prawnego spornych decyzji z przyczyn podanych wyżej - czyni przedwczesnym rozważanie innych zarzutów skargi, które w istocie również zmierzały do ich uchylenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.