I SA/Sz 866/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 31 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. S. "V. [...] P." na czynność Wójta Gminy K. polegającą na odrzuceniu oferty w przedmiocie udzielenia dofinansowania z budżetu gminy w ramach konkursu na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 roku p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis sądowy w kwocie [..] złotych na rzecz strony skarżącej. W dniu 19 stycznia 2015 r. Wójt Gminy K. ogłosił otwarty konkurs na zadania publiczne Gminy K. w dziedzinie kultury fizycznej i sportu na rok 2015. Odpowiadając na ww. ogłoszenie, L. K. S. "V. [...] P." wziął udział w konkursie. Wójt w piśmie z dnia 1 kwietnia 2015 r. poinformował Klub, że w wyniku przeprowadzonego konkursu na prowadzenie zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 r. na realizację zadania grupy B oferta Klubu nie uzyskała dofinansowania z budżetu gminy. Następnie Wójt w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r., odpowiadając na oświadczenie złożone przez Zarząd Klubu z dnia 27 czerwca 2015 r., poinformował m.in., że Klub nie otrzymał dotacji w związku z zapisem w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert ogłoszonego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2014 r., poz. 1118 ze zm.) – zapis mówi o uprawnionych podmiotach, które "...właściwie realizowały powierzone zadania w latach poprzednich – rozliczyły otrzymane dotacje". W piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. Klub wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na "decyzję Organu, z dnia 01 kwietnia 2015 r., odrzucającą ofertę K. L. "V." [...] P. w przedmiocie udzielenia dofinansowania z budżetu gminy w ramach Konkursu na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 roku". Jako podstawę prawną wniesienia skargi strona skarżąca wskazała art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Strona zaskarżyła w całości "decyzję Organu" i wniosła o: 1) ponowne przeprowadzenie "Konkursu ofert dla organizacji pozarządowych na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 roku", ogłoszonego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, 2) rozpatrzenie oferty Klubu w ramach Konkursu mimo upływu jego zasadniczego okresu obowiązywania, 3) zasądzenie dla strony kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżona czynność nie jest decyzją administracyjną, a przepis art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie przewiduje stosowania przepisów K.p.a. przy procedurze oceny i wyboru ofert dotyczących zlecenia wykonywania zadania publicznego (wyjątek stanowi art. 15 ust. 2f). Zdaniem organu nie jest to również czynność określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez którą rozumie się czynność materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej. Dodał również, że sądowa kontrola gdy działanie organu swoim charakterem odpowiada czynnościom lub aktom, o których mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., może nastąpić wyłącznie po skierowaniu przez skarżącego wezwania do usunięcie naruszenia prawa, czego strona skarżąca nie uczyniła. Z powyższych przyczyn – zdaniem organu - skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim ocenia dopuszczalność skargi. W zakresie tego ostatniego aspektu skargi, wyjaśnić należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być zatem sprawa (czynność) z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2003 r., l SA 743/03, niepubl., postanowienie NSA z 22 września 1992 r., SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, póz. 65). Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, LexisNexis). Z kolei postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach przekazanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, tj. w sprawach sądowoadministracyjnych normuje ww. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała czynność Wójta polegającą na odrzuceniu oferty w przedmiocie udzielenia dofinansowania z budżetu gminy w ramach konkursu na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 roku. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że "Otwarty konkurs ofert na zadania publiczne Gminy K. w dziedzinie kultury fizycznej i sportu na rok 2015" był konkursem ogłoszonym w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i ma na celu zlecenie realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ww. ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art.14 ust.1 tej ustawy określa niezbędne elementy oferty, a art. 15 ust. 1 kryteria oceny ofert. Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy k.p.a. (wyłącznie) dotyczące wyłączenia pracownika. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a przepis art. 15 ust. 4 obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że normodawca określił wzór takiej umowy. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25). Załącznik nr 2 rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy "o wsparcie/powierzenie realizacji zadania publicznego" zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje wprost, iż jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ustawy o finansach publicznych), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e ustawy o finansach publicznych. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Z przeanalizowanego stanu prawnego wynika zatem, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkludując, należy podkreślić, że konkurs ofert, ogłoszony na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, ale nie można jej traktować, jako dofinansowanie działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowanie projektu. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678). Wobec powyższego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu czynność Wójta polegającą na odrzuceniu oferty Klubu należy uznać jedynie za informację o wyniku otwartego konkursu na realizację zadania publicznego (dotyczącego realizacji zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu), która sama w sobie – nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kwestia ewentualnego postępowania dotyczącego zwrotu dotacji przypadającej do zwrotu, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Klub oraz zwrotu dotacji przypadającej do zwrotu, pobranej w nadmiernej wysokości przez Klub prowadzonego przez organ na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o finansach publicznych nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Odnosząc się do wniosków strony skarżącej zawartych w skardze w punkcie 1 i 2, wskazać należy, że stosownie do postanowień art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, stwierdza bezskuteczność czynności. Na podstawie art. 150 p.p.s.a. w sprawach skarg na czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność czynności. Wobec powyższego, wskazać należy, że nawet w przypadku gdyby sąd uwzględnił wniesioną skargę na czynność Wójta polegającą na odrzuceniu oferty strony skarżącej, to nie leży w gestii sądu nakazanie organowi ponownego przeprowadzenia "Konkursu ofert dla organizacji pozarządowych na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu w 2015 roku", ani nakazanie rozpatrzenia oferty strony skarżącej w ramach Konkursu mimo upływu jego zasadniczego okresu obowiązywania. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona czynność Wójta polegającą na odrzuceniu oferty nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego, a zatem wniesienie skargi na tę czynność było niedopuszczalne, co uzasadnia jej odrzucenie stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.